耿松涛,张鸿霞,严 荣

(1.海南大学 旅游学院,海口 570228；2.新疆财经大学 旅游学院,乌鲁木齐 830012)

0 引言

习近平总书记在2018年全国生态环境保护大会上强调“要自觉把经济社会发展同生态文明建设统筹起来,加快构建以产业生态化和生态产业化为主体的生态经济体系”,这一讲话精神深刻揭示了生态环境保护与经济发展之间的和谐统一关系。国家公园是世界范围内进行资源保护与合理利用的一种方式,我国国家公园坚持“严格保护、科学利用”的原则,生态保护与发展利用是国家公园研究中不可回避的命题。我国在2017年发布《建立国家公园体制总体方案》[1],要求国家公园要注重提升生态系统服务功能及为国民提供游憩机会,支持和鼓励原住民与其设立的企业参与园内特许经营项目；2019年出台的《关于建立以国家公园为主体的自然保护地体系的指导意见》[2],进一步明确要推行自然资源有偿使用制度,建立特许制度,再次强调经营性项目特许经营的重要性。因此,国家公园特许经营逐渐成为各界关注的焦点。

特许经营是一种市场机制,是研究自然保护地管理与发展首先需要解决的问题[3],逐渐被广泛应用于国家公园管理中。国外对国家公园特许制度与经营管理的研究较为丰富,具有覆盖面广、视角多元、操作性强的特征,如:从资金角度分析,建立自然保护区生态资本市场化运营机制,有利于缓解由于政府财政支出不足而带来的生态保护资金压力[4],探索生态补偿资本市场化运营模式,对国家公园建设非常重要[5]；从管理角度分析,特许制度有助于规范不同游客在园内的游憩体验行为[6],国家公园成立特许管理委员会,完善特许经营费标准,制定特许合同[7],对公园的经营管理具有重大的作用。经过探索,特许经营制度已成为美国国家公园管理制度的必要组成[8]。相较而言,由于我国国家公园建设起步晚,关于国家公园特许经营的研究还处于经验借鉴和初步探索阶段。有研究指出:加拿大国家公园鼓励特许经营商转型发展,给与其较大发展空间[9]；美国的特许经营制度是以中央政府为主导、以充分竞争为导向的国家公园有益的融资渠道[10]；新西兰实行经管分离的特许经营制度,并将项目特许给不同的经营者,杜绝垄断,促进竞争[11]；澳大利亚国家公园的特许经营期限较短,特许经营权偏向于原住居民[12]。这都为我国国家公园特许经营提供了参考。

我国国家公园特许建设最终还需结合本国国情,当前学者的研究普遍以特许制度为主。我国国家公园特许制度要注意规范特许经营程序,建立特许经营内容的定期审查[13],通过签订特许权合同、地役权合同和发放许可证进行授权,维护特许双方正当权利[14]。目前,由于缺乏对特许经营的具体分析及运营模式的研究,严重造成了实践层面缺少理论的引导。2020年国家公园体制试点进入验收评估阶段,2021年将正式设立并在“十四五”期间加快推进建设,研究探讨我国国家公园特许经营具体问题及选择何种模式运营,对拓宽国家公园研究方向及为实践提供理论思路等都具有重要价值。

1 国家公园特许经营概念

现阶段特许经营在我国国家公园保护地建设中并不成熟,相关概念模糊不清,以及对特许经营目标认识不到位,这都将严重阻碍国家公园深入发展。本文在研究过程中,首先对国家公园特许经营内涵进行分析,指出明确特许经营目标,是推动国家公园特许经营健康发展的基础和前提。

1.1 特许经营内涵

1)类别划分。

特许经营是一种商业模式,根据IFA(国际特许经营协会,International Franchise Association)的定义:特许经营是特许人与被特许人之间的一种契约关系,按照特许主体性质进行划分,可细分为商业特许经营(franchise)与政府特许经营(concession),但二者在多个方面存在区别,如经营目标、法律属性、适用范围等(表1)。国家公园是公共性资源,由自然赋存或历史遗存下来供人类共同享有[15]。在可持续发展前提下,国家公园为人类的生存、发展、享用提供一些物质基础,特许经营作为一种由特许人委托经营的模式,能促使国家公园所有权与资源管理经营权分离,实现对全民共享性资源的优化利用[16]。公共性决定在国家公园的自然环境资源面前人人平等、人人共享,国家公园具有全民公益性,国家公园要求“生态为了人类,人类保护生态”,强调保护与利用之间的双赢原则。国家公园特许经营是一种特殊商业行为,能起到既兼顾环境保护又实现资源高效利用的作用[13],保证所有权与经营权相互分离,保障公平。为了生态保护与共享原则的落实到位,严格权力划分界限,避免哈丁(Hardin)“公地悲剧”理论在现实中发生,国家公园不以追求商业利益最大化为目标,主要依靠国家财政转移支付进行管理,非注重盈利性开发,强调自然环境与生态系统的重要性,要求政府在国家公园特许经营建设中发挥主导作用,坚持公平与守护生态平衡。因此,国家公园特许经营属于政府特许经营。

表1 政府特许经营与商业特许经营的比较Tab.1 The comparison between government franchise concession and commercial franchise

2)概念界定。

国家公园特许人(franchiser)、受许人(franchisee)、特许权(franchise)是特许经营中最重要的三大部分,在国家公园特许经营概念中必须清晰区分。在《建立国家公园体制总体方案》[1]中明确指出,国家公园设立后将组建统一的管理机构,并由国家公园管理机构代表政府履行特许经营职责。因此,国家公园特许经营中特定的管理机构作为特许人,拥有特许权,与受许人是平等主体,二者是监督与被监督的关系,私营部门、企业或个人可以成为受许人。“国家公园特许经营是指在生态保护前提下,政府将非资源消耗性行业经营权通过许可、合约、租赁等方式,按照法定程序授权给国家公园政府管理部门之外的主体开展商业经营的行为”[17]；“国家公园特许经营是指在不破坏生态与环境资源的前提下,为提高公众生态旅游、环境宣教质量,由政府经过竞争程序优选受许人,依法授权其在政府管控下开展规定期限、性质、范围和数量的非资源消耗性经营服务活动,并向政府缴纳特许经营费的过程”[18]。可见,特许经营要以自然保护为基础,但从侧重经营权的转让方式,或从服务活动的开展约束进行界定,都较失全面。依据“政府特许经营指政府作为特许人,将拥有的国家公共资源及公关物品经营权许可给被特许人,被特许人需要向政府支付经营费”[19],明确我国国家公园特许经营概念,其具体内容为:坚持在不破坏自然生态系统的基础上,由国家公园管理机构通过招投标、专家评审、听证会、决议等竞争遴选流程确定被特许人,依法授予企业、组织、社区、个体居民等在国家公园内开展非资源消耗性活动的特许权,依法规定其在管理机构管控下允许开展的经营活动类型、年限、范围及承担义务,同时,为访客提供生态体验服务、环境保护教育、观赏科考自然等活动,并按规定向国家公园支付一定特许经营费。

1.2 特许经营目标

国家公园特许经营作为政府委托经营的模式之一,通过将公共资源的管理权与经营权分离,为了达到既满足全民公益性,又能够实现自然资源产品保值增值的目标。根据分析,特许经营在国外国家公园建设中运用广泛,不同国家实施不同的特许经营方式,但归根到底,国家公园开展特许经营的主要目的有两种:第一,提供公共服务。提供公共服务是在实行“最严格的生态保护制度”前提下,通过开展生态体验活动,包括生态观光、休闲度假、科考探险与户外拓展体验等,充分实现具有国家代表性的自然景观和自然遗产的价值,而为访客提供欣赏和游憩自然保护地过程中必要的基础设施和服务,进而维持国家公园活力,丰富国家公园多样性功能,推动自然保护地全面协调可持续健康发展。第二,增加园内收入。国家公园特许经营是“合理挣钱”的突破口,增加园内收入是基于落实“绿水青山”就是“金山银山”的转化,拓宽国家公园多元化资金供给渠道的理性选择,重视特许经营的作用,是我国国家公园在管理中建立健全资金保障机制的一项重要举措[20]。国家公园特许经营强调对公共资源进行有偿利用,经营费能够承担部分生态补偿成本,实现国家公园内核心资源更好的保护,拓宽周边社区与居民的经济渠道,减轻国家生态补偿的资金压力,分担管理与运营国家公园保护生态的责任。

综上所述,国家公园特许经营的最终目标是通过为访客提供生态体验相关的设施与服务,来增加收入,以来满足自然保护与全民共享,实现资源绿色运营与资源价值合理化的双重目标。

2 国家公园特许经营实施现状与现存问题

2.1 发展现状

我国国家公园体制试点对特许经营进行了积极探索,但就其发展现状而言,仍处于起步阶段。国家公园面积大、范围广,截至2019年,我国共设立了10个体制试点,包括三江源、大熊猫、东北虎豹、神农架、祁连山、武夷山、海南热带雨林、南山、普达措、钱江源,涵盖我国陆域国土面积的2.3%。为加强统一管理,我国于2018年组建国家公园管理局,实施对自然保护地的管控。结合试点区不同现状,国家鼓励各地方政府发挥自身能动性,创新运行模式,因地制宜地探索理论与实践层面的特许经营。

各国家公园体制试点区纷纷订立地方性法规,陆续出台国家公园管理条例及相关的特许经营管理办法。普达措、三江源、武夷山、神农架等分别制定《普达措国家公园保护管理条例》《三江源国家公园条例(试行)》《武夷山国家公园条例(试行)》《神农架国家公园保护条例》[21],都对国家公园中实施特许经营进行了相关规定与限制。2020年7月福建武夷山、云南普达措相继印发《武夷山国家公园特许经营管理暂行办法》[22]、《香格里拉普达措国家公园特许经营项目管理办法(试行)》[23],明确指出国家公园特许经营的总体要求、受许人选择及监管责任、服务项目与期限等；9月海南热带雨林国家公园出台《海南热带雨林国家公园条例(试行)》[24],明确指出 “海南热带雨林国家公园一般控制区内的经营性项目实行特许经营制度”。这在理论上充分体现了各试点区对国家公园特许经营的肯定,为特许经营的开展提供依据与指导。

部分国家公园体制试点区率先开启对国家公园特许经营模式的探索,特许项目主要集中在为访客提供餐饮、住宿等基础设施和生态旅游相关服务等领域。三江源国家公园特许经营项目丰富,引导牧民,在草原利用区发展生态有机畜牧业,实现特许经营权；在文化资源利用区发展特许文化产业,引导特许经营类私营企业和当地积极参与生态游憩、发展环境教育类服务业等。依据国家公园建设方案“引导当地政府在国家公园周边合理规划建设入口社区或特色小镇”的要求,福建武夷山国家公园体制试点积极推进茶产业与旅游业结合,产业特色明显,特许经营板块较为成熟,区内原住民逐渐形成“以茶为业,以旅为生”的经营格局；钱江源国家公园体制试点的开化县齐溪镇初步发展绿色产业,探索特色小镇建设方式；大熊猫国家公园体制试点率先提出建立入口社区的构想；2020年8月,祁连山国家公园体制试点首批访客入园,严格按照特许线路进行生态体验等。

2.2 现存问题

结合现状进行分析,运用归纳法得出我国国家公园特许经营目前存在的问题主要集中在法律、管理、资金等方面。

1)国家公园特许经营缺少国家层面的法律规范。

纵观世界上建设国家公园比较成熟的国家,都在国家层面订立了国家公园特许经营法律体系,美国早在1965年就通过了《国家公园管理局特许事业决议法案》[25],新西兰在1980年颁布《国家公园法》[11],澳大利亚国家公园主要依据《环境保护和生物多样性保护法案》和《公共管理、绩效和责任法案》[26],这些“法案”都为本国国家公园经营管理提供了法律规范和约束。国家立法,不仅是以国家公园为主体的自然保护地体系建设的内在要求,还对特许制度具有提纲挈领的规范意义[27],但是我国至今尚未出台关于国家公园及国家公园特许经营相关法律,尽管我国国家公园各试点区政府陆续出台了管理办法,对特许经营相关内容进行规定,但多属于地方性法规与条例,整体代表性不强,法律位阶较低,难以解决我国国家公园特许经营中的共性问题,不能适用于国家层面的国家公园特许经营建设,没有较高的法律约束力,对国家公园特许经营中生态保护的规范性不强。

2)特许经营管理权责不当,运营流程不畅,管理不规范。

一是我国国家公园特许经营对生态保护界定不够明确,对特许经营功能定位认识不足,对特许经营的运营项目、范围及形式等界定不到位,常常存在扩大特许经营内容的问题。一些地方甚至忽视国家公园管理中要以保护环境为首要职责,大肆发展旅游类经营项目,追求特许经营收入,对国家公园进行不当开发。二是我国国家公园对特许经营中权力划分不明,管理职责没有明确的统一规定,导致因权责不清、机构设置重复、管理权重叠交叉等造成的系列弊端[28]。目前,我国国家公园体制试点中特许经营落地项目不多,在运营管理上缺乏经验,尚未形成合理、高效的特许经营运营管理体系,所有权与经营管理权之间存在矛盾,造成严重的资源浪费,经营管理效率低下,运营困难,而私营企业进行投资时会将风险考虑摆在首位[29],风险较高的经营活动会降低投资者信心,给国家公园特许经营招标、投标带来困难。三是特许经营缺少规范化的管理流程,发达国家在特许经营实践中得出规范化的管理流程是特许经营成功的关键[30],我国国家公园的特许经营运营管理过程尚无明确规定,运营流程不统一,特许经营运营管理秩序混乱,缺少规范化的特许经营流程。

3)特许经营资金收支不明,监管机制缺失,易引发矛盾。

特许经营作为完善我国国家公园多元化资金保障机制的一种方式,政府通过将公共性自然资源环境中的非资源消耗性经营权进行转让,获取经营费,用于生态补偿或其他方面,但国家公园特许经营的资金收支划分缺乏系统规定,尚未建立特许经营费征收管理办法,征收标准、分配方式、使用方向等没有明确规定,第三方监管机制、社会资金引入机制缺失,使国家公园特许经营中“角色”错位、资金保障不稳定[31]。资金监管平台不完善,使我国国家公园特许经营资金收支分配在实践过程中存在一些问题,如:受特许空间限制,村镇中特许经营者难以均衡分布,不平衡的经营收入导致不同村镇间居民的贫富差距拉大[13]；还有的地方政府使用特许经营收入方式不合理,将国家公园特许经营收入纳入财政收入范围,支出于非国家公园补偿领域；社区居民特许资金分配不公,带来社区矛盾。

3 国家公园特许经营运营模式选择

现阶段我国国家公园特许经营发展还处于初步探索时期,存在所有权与经营权划分不明确、规范性法律缺失、监管体系不完善等一系列问题,私营部门的参与程度和经营企业承担风险的程度也都比较低,我国国家公园特许经营缺少现实模式的指引,缺少理论层面的体系指导,严重阻碍了公园建设。为解决特许经营问题,促使其良好运行,规范我国国家公园特许经营模式具有重要价值。

本文在吸收特许经营在我国其他公共设施、体育场馆、环保项目等领域运用经验的基础上,将多种模式引入国家公园的特许经营研究中,根据国家公园的具体情况,创新性地探究其特许经营适合采取的运营模式。具体思路为:依据合同中特许双方责任、权利与义务、参与程度、承担风险的不同,从所有权与经营权是否分离、国家公园下放哪类经营权、经营权依法授权对象的性质、受权人经营的活动范围和类型等4个角度出发,采用比较分析法,对O&M模式、LOT模式、BOT模式及TOT 模式进行对比,并分析不同模式下,私人部门参与的不同程度和承担的不同风险[32](图1)。通过本文的研究探讨,以期为我国国家公园特许经营模式提供理论指导。

图1 国家公园特许经营模式中受许方参与和风险程度Fig.1 Participation and risk level of the licensee in theNational Park franchise model

3.1 O&M模式

O&M模式,即运营和维护合同模式(Operation & Maintenance Contract)。国家公园特许经营受许部门包括社会组织、经营类企业、个人等,代替政府经营和维护国家公园内公共性自然和人文资源；政府拥有公共性资源的所有权,仅将国家公园内公共设施项目的维护和运营权交由私营部门负责,向私营部门支付相应的运营和维护费用。O&M模式中没有对国家公园的所有权和经营权进行分离,所有权和经营权都归属于政府,根据合同出让公共资源的日常运营和维护权,更适合于社区居民,不仅能解决当地人就业,带动周边地区脱贫,响应国家乡村振兴战略要求,而且维护了原住居民利益。当地人保护当地资源,恋地情节会引导我国国家公园生态保护得以全面协调可持续发展。

3.2 LOT模式

LOT模式,即租赁—经营—移交模式(Lease-Operate-Transfer)。通过政府与国家公园特许经营受许部门签订园内经营性项目租赁合同,规定一定的特许期限,在合同期限内受许部门拥有国家公园特许经营权,可在特许范围内向访客收费进行获利型项目经营,向政府缴纳规定的特许经营费,在合同约定的租赁期限届满时,受许部门移交国家公园特许项目。租赁—经营—移交模式中国家公园的所有权与经营权分离,增加了国家公园资金收入渠道,特许经营费用于国家公园生态保护,形成良性循环发展态势。

3.3 BOT模式

BOT模式,即建设—运营—移交模式(Build-Operate-Transfer)。政府依据我国国家公园科学利用、有偿使用原则,与中标投资商签订特许经营合同,投资商获得一定范围内的国家公园特许资格,转变为受许人,在特许范围内,被特许企业经过自主融资,建设和经营国家公园的公用基础设施,在向基础设施受益方提供服务或出售相关生态产品过程中合理收取使用费,获取收益,受许期限结束后,私营企业将基础设施无偿移交给政府。在BOT模式中,我国国家公园内建设的一切公共设施的所有权自始至终都属于政府,投资商只拥有规定条件下的建设权和一定年限内的经营权,通过经营获取收益,但没有所有权,完全符合我国国家公园的建设要求。同时,建设—运营—移交模式将国家公园基础设施建设权移交给私营企业,可以有效减少政府建设过程中的财政开支,让受许企业经营一定期限,便于弥补政府对国家公园项目经营管理经验缺乏的弊端,为移交后政府的妥善管理提供经验和方法。在BOT模式中,政府自身风险大大降低,我国国家公园特许项目的筹资、建设、运营由受许人全权负责,受许部门风险较高。

3.4 TOT 模式

TOT 模式,即移交—经营—移交模式(Transfer-Operate-Transfer)。政府部门把国家公园内已经建设好并经过投产运行的项目移交给通过招标遴选的企业经营,由私营企业与政府部门就国家公园特许项目签订转让特许经营权协议,私营企业获得经营管理权,向政府支付特许费,私营部门可凭借项目在未来经营中获得资金收益,协议期终止时,投资商应在无遗留债务、未设定担保、设施状况完好的情况下,将国家公园基础设施项目的经营权无偿返还给政府机构。TOT 模式适合国家公园内经营类项目开发,私营企业只参与经营,不接触设计、规划与建设,参与程序相对简单,对一些重大型国家公园项目,政府便于随时把控,同时政府可以通过移交国家公园特许经营项目获得收入,可以将收入用来补偿建设资金,减轻财政压力,经营企业也可以在运营过程中获益。在TOT模式中,私营企业风险较小,不考虑前期建设资金的筹集与投入,仅在经营过程中成为责任主体并承担经营风险。

3.5 小结

通过比较分析法,不同的特许经营模式各有特点(表2),分别适用于我国国家公园特许经营建设的不同项目类型(表3)。综合比较,BOT模式和TOT模式是目前国内外公共设施领域运用最为广泛的两种模式,BOT模式在使用过程中具有能够筹措更多的建设资金和效率较高的两大吸引力特征[33],国家公园特许经营采取BOT模式,将便于有效解决生态资金问题；TOT模式,私营企业风险则更小且程序简单,国家公园特许经营运用TOT模式,将有利于提高特许项目的运营效率和管理水平,吸引中小型企业参与,杜绝垄断,充分竞争,使政府不仅可获大笔建设资金,又能对项目灵活、有效地实施管控。因此,TOT模式是我国国家公园特许经营项目开展的较佳方式,符合生态环境保护的原则和特许经营的目标,可以在国家公园特许经营公共基础设施建设中发挥巨大优势。由以上分析可知,O&M模式、LOT模式、BOT模式、TOT 模式各有优缺点,我国国家公园特许经营可依据实践情况,作出具体选择。

表2 国家公园特许经营模式比较Tab.2 Comparison of franchise management models of National Park

表3 国家公园特许经营模式适用的项目分类Tab.3 Project classification applicable to the NationalPark franchise model

4 国家公园特许经营的未来发展路径

根据前文的比较分析,得出我国国家公园特许经营的开展较为适合TOT模式,建立以TOT模式为主,O&M模式、LOT模式、BOT模式为辅的运营模式体系,有利于公园特许经营建设。此外,特许经营管理及其运营模式是我国国家公园处理资源绿色运营、资源价值合理实现的重要突破口,针对现阶段我国国家公园存在的系列问题,本研究提出建立健全法律体系、规范运营管理流程、制定资金收支标准、完善特许监管机制等相关对策建议,以期促使我国国家公园特许经营良好发展,为相关管理部门和经营机构提供理论借鉴。

4.1 建立健全国家公园特许经营法律体系 保障特许有法可依

我国国家公园特许经营模式是建立在合同的基础上的,特许合同的有效执行需要法律的保障。首先,加快我国关于国家公园的立法进程,推动“国家公园法”建设,从国家层面确立国家公园自然保护地的法律地位,确立中央政府统一行使全民所有的国家公园资源所有权,以法律形式规定国家公园目标定位、设立标准、管理体制和监督规范等内容。制定国家公园特许经营配套法规,提高国家公园法律效力,增强普适性,健全我国法律法规体系中国家公园特许经营高位阶法,从而保障各项规划、管理制度有效地执行,为地方性条例、法规设立参照标准,为地方管理国家公园设立约束。其次,法律对国家公园保护与管理作出原则性规定,严格保护并合理利用国家公园独特的自然与人文资源,合理实现资源价值的充分发挥,满足全民公益性。我国立法可以借鉴拥有成熟国家公园立法经验的国家(如加拿大),先明确国家公园的体系和体制,再根据发展建设中的情况不断调整和优化。第三,法律要构建有保障的国家公园特许经营合同关系,经营过程缺乏强有力的法律法规约束会阻碍特许经营。国家公园合同应明确特许双方的权力与义务,建立公平有序的受许人遴选机制,规定转让的特许权限,加强对双方的监督管理,使特许经营运营做到有法可依、依法必严,“国家公园法”可为我国国家公园良好建设提供明确指导。

4.2 规范国家公园特许经营运营管理流程 确保其高效运行

一是对管理权与经营权进行明确划分,设立专门的国家公园特许经营管理机构,分管特许经营一切事项,包括招投标管理、特许经营项目审核、特许合同、特许经营费收支等,规范我国国家公园特许经营的实施流程,借鉴公共体育服务设施方面经验,我国国家公园基础设施特许经营项目由政府立项,经政府、专家学者共同对实施特许经营项目的可行性、风险性、收益率进行评估,最终决定选择合适的国家公园特许经营项目；二是实行分层管理、分区管制,细化国家公园内管理与经营事权,避免多头管理、责任推诿,提高特许经营管理效率,避免资源浪费,确立国家公园特许经营运营目标,时刻牢记生态保护的重要使命,将保护落到特许经营运营管理实处,严格管控国家公园地方政府的不当行为,处理好地方发展旅游与国家公园建设的关系；三是鼓励发展多元化的特许经营方式,因地制宜地探索各种特许经营运营模式,鼓励原住民参与当地特许经营,合理赚钱,真正发掘具有全球性、国家代表性资源的价值,带动当地经济发展,优化生态补偿机制,将绿色运营落实到位,全民共享。

4.3 制定国家公园特许经营资金收支标准 保障收支科学合理

建立我国国家公园特许经营费详细征收和管理办法,从费用征收标准、分配及使用等方面进行明确规定:收入上,通过科学评估我国国家公园自然保护地的自然资源与人文资源价值,确定合理的特许经营费,规范市场价格,严格把控特许经营费资金来源,明确和规范资金获取途径,建立起以中央财政拨款为主、特许收入为辅的国家公园生态保护资金投入渠道,形成多元化资金来源体系,适当引入社会资本,支持资金公益性投入等,丰富特许经营资金收入面；分配上,明确中央和各级地方政府在特许经营资金管理上的责任,综合考虑政府机构、特许经营者、资源环境管理部门、社区居民等各方利益,明确资金支出方向的划分标准,规范特许经营资金使用获批流程,对国家公园所获特许经营资金进行合理分配,明确资金投资渠道和分配路径,在确保自然保护地生态补偿所需资金获得满足的基础上,进行资金的合理高效使用,对所获特许经营资金实行投资与公平分配两条线管理模式,制定不同的使用标准,确保规范化、合理性。

4.4 完善国家公园特许经营联合监管机制 促进特许经营科学运行

特许经营监管机制缺失势必会导致国家公园建设偏离正确方向,为了保障国家公园建设目标与提高特许经营质量,健全特许经营的监督机制是国家公园发展的重要举措。1)明确政府监管职能。我国国家公园实行特许经营模式,政府移交或转让的是建设权、经营权,国家公园的所有权依然归政府所有,政府要明确承担自然生态系统保护的职能,严格对私营企业进行监管,确保国家公园特许经营公共性基础设施项目经营“不变味”。2)加强特许私营部门进入与退出监管。建立严格的私营企业参与国家公园公共性特许经营项目领域的准入和退出监管机制,采取直接管理与全面监督相融合,国家公园特许经营存在市场竞争成分,设立市场监督和社会监督两大专门监督机构,采取多元化联合监督,层层规范,破除各方经营管理不当行为,确保国家公园特许经营受许人经过公开、公平、公正的招标遴选,规范特许权在合规范围内行使,净化特许经营运营环境,保障特许经营流程的正常实施。3)完善特许经营资金监管平台,组建专项资金监督委员会,对特许经营收支资金进行严格监督,包括政府的财政投入、特许经营费及社会公益捐款基金,统一由资金委定期审查,详细记录,定期汇总,公开公布,确保国家公园资金用于国家公园内,增强资金监管的透明度。

5 结论

截至2020年底,我国10个国家公园体制试点区的基础性工作已基本完成,“十四五”期间将步入新的建设阶段,为加快生态文明、美丽中国建设步伐,国家公园亟需探索具有中国特色的特许经营道路。基于充分考虑自然保护地的科学保护、合理利用、生态为民职责,建立以TOT(移交-经营-移交)特许经营模式为主,O&M模式(运营和维护合同)、LOT模式(租赁-经营-移交)、BOT模式(建设-运营-移交)为辅的运营体系，将有利于我国国家公园的可持续发展。同时,为实现生态环境保护与资源保值增值的双重目标,健全国家公园法律体系,规范特许经营运营流程,充分发挥政府监管作用,积极借鉴国内外成功经验,在不断比较与探索中进行优化整合,评估资源价值和利用风险,使特许经营更具科学性和操作性,以推动国家公园永续发展。