许仁杰， 沈跃东

(福州大学 法学院，福州 350100)

一、问题的提出

当前，除《关于在部分省、直辖市开展行政复议委员会试点工作的通知》(以下简称为《通知》)所列8个省、直辖市正开展行政复议委员会改革试点外，还有上海市、吉林省、浙江省等地积极响应中央政策，这不仅为日后的行政复议制度改革提供更多参考材料，亦是为本地区提前探索一种更适配的行政复议委员会模式。行政复议委员会改革的多个试点虽在定位上有议决机构与咨询机构之分，但是在总体上呈现着一定的趋势，主要表现为：职能定位上，绝大多数地方的行政复议委员会的功能在于参与案件的裁决；适用范围上，超过80%的行政复议委员会只审议重大疑难的案件，仅有19.3%的行政复议委员会审理全部案件；人员组成上，行政复议委员会普遍吸收行政机关外的成员作为复议委员会委员[1]。

以上看见，行政复议委员会相较过去专门处理行政复议案件的法制办公室而言，表现出更强的专业性和独立性。行政复议委员会不仅吸纳许多专家，并能够独立于行政机关对重大疑难案件进行审理。

行政复议委员会制度在部分试点运行的过程中取得了较好的成效，在行政复议转行政诉讼的败诉率上有了显著的下降，如佛山市，改革以来，全市行政复议委员会累计召开议决会议72次，涉及案件360件。经复议进入行政诉讼程序的案件败诉率仅为3.7%[2]。反观过去行政复议制度的维持率过高、行政性过强的问题，随着行政复议委员会制度取得良好效果，许多学者也呼吁扩大行政复议委员会的受案范围和机构编制，进一步加强其程序性、独立性等，以图提高行政复议解决行政纠纷的效能，彻底解决行政复议制度的公信力危机。

施立栋认为，未来制度变革的方向应当是强化行政复议委员会对案件审理结果的独立裁决权。张春莉也提出，行政复议委员会不仅要作为行政复议的审理机关，而且还要通过行政复议法的修改确立为法律上的行政复议主体[3]。曾祥华更是进一步提出了自己的构想，经过多年实践之后，条件成熟时，不排除建立独立于行政机关之外的行政复议委员会的可能。届时行政复议委员会有独立的机构、独立的编制、单独的财政拨款、独立的办公场所[4]。现有的学术观点虽已有着一边倒的态势，但上述观点的判断多是基于已有的经验并着眼于当前行政复议制度面临的暂时困境，却缺少了联系行政复议制度性质和功能定位，乃至缺少整个行政纠纷解决机制的整体观。现有行政复议委员会所取得的部分成效看似能够对行政复议制度所面临之弊病进行有力弥补。但是从长远来看，这种进路是能够真正促进行政复议制度的发展，还是仅将行政复议制度改造成为另一种行政诉讼？而如果成为一种过分司法化的畸形复议制度又将产生什么问题？正确的改革进路应当沿着何种道路？通向何处？可以结合更为细致的比较分析以解决上述疑问。

已有百年历史的英国行政裁判所制度，历经野蛮生长、模式选择、规范统一的数个阶段，以及数次议会报告、法律修订之后，实现了如今的完全司法化。但实践证明，这一过程并未一劳永逸地解决行政诉讼承压过重、行政纠纷久拖不决的问题，更未达到兼顾效率与公正的目的。与此相反，以行政机关作为审理主体的各式行政复议制度再次成为公众解决行政纠纷的选择。2013年工作和退休金部确立了强制复议制度，要求所有的福利决定均要在内部复议，然后才能够上诉至初级裁判所,而此前并不需要。再如2014年《移民法》第15节明确规定了行政复议前置程序，之前的做法是直接向移民和庇护裁判所提出上诉[5]。其中经验教训有值得考察之处。

二、我国行政复议委员会的缘起与功能定位

1.复合诉求之下应运而生的“半咨询半审理机构”

目前，行政复议委员会在不同的试点主要定位为咨询机构或者议决机构。作为议决机构的主要是哈尔滨模式，这一模式在改革力度上最为彻底，采用集中受理、集中审查、集中议决、分散决定的方式处理行政纠纷。但是宥于行政复议制度长期固有的行政性，在大部分试点的行政复议委员会还仅是作为咨询机构，即进行独立审查后拟定意见交由本级人民政府参考议决。试点的多样性亦能看出行政复议委员的诉求复杂性，展现出迫于社会发展需求的行政复议改革力图最大限度维持原有行政复议框架的矛盾和努力。

首先，行政复议委员会成为破解“维持会”难题的救命稻草，以扭转社会公信力不足的困境。不论是2014年《行政诉讼法》修法前还是修法后，行政复议维持率过高的问题始终未得到解决，显然维持率过高的缘由不在于其它，根本上还是由于行政复议制度本身不完善所致。此时，凸显独立性与专业性的行政复议委员会更是成为行政复议制度改革的重点。行政复议委员会摆脱了行政机关作为复议审理机关时必须兼顾的政治考量，同时委员会中的委员利用其在理论界的成果或是实务界的经验，更加公正地解决相应行政纠纷，减少乃至消除出于法律外因素的维持决定，最大限度实现案结事了。随着行政复议决定更具公正性，诉讼至法院的复议案件数量减少，法院维持复议机关决定的案件数量增加，以及行政复议制度的社会公信力提升似乎是可以预见的。

其次，行政复议委员会也是整合行政复议资源，建立相对集中行政复议机构的方案之一。我国行政复议过于分散，各级政府及部门都有负责行政复议的人员，缺乏相对集中的形式，而各部门复议频率的区别无疑容易造成资源的浪费，将行政复议委员会作为集中受理、集中审查的机构是开展试点初期的目的之一。除了亟待整合各级地方的行政复议资源，减少资源的相对浪费之外，还要解决行政复议人员的绝对不足问题。在2007年刚发布《通知》之时，区县一级人民政府中从事行政复议的工作人员平均仅有0.2人，这必然导致行政复议工作人员长期承压且难以高效办案。而能够吸纳众多专家学者、资深律师作为委员的行政复议委员会自然在解决资源分散、办案低效问题上被寄予厚望。

但是，各级政府作为原行政复议机关在推进行政复议委员会试点改革的过程中，仍坚持其作为行政复议主体的地位，对行政复议委员会的定位及改革力度持较为保守的态度。虽然国务院法制办的《通知》并未限定行政复议委员会应当具体行使哪些职权，但行政复议委员会在初期均是作为咨询审理机构而存在，并且其运作主要是被动的，且审理意见只交由行政机关参考，这难免受到行政机关意见的掣肘，上述诉求能否有效达成则受到了多方意见的质疑。时至今日，最新的《行政复议法(修订)(征求意见稿)》已明确将行政复议委员会定位为“研究行政复议重大事项，为办理行政复议案件提供咨询意见”的机构。因此在行政复议委员会创立之初，即使各级政府亟待依靠行政复议委员会改革解决行政复议制度痼疾，但其维护行政复议主体地位，保证自身对行政复议拥有主导权的态度亦是明确无误的。

在成立之初，行政复议委员会就基于其更强的独立性和专业性，肩负着提升行政复议制度社会公信力的重任，作为一个新兴机构，还必须对当时混乱、分散、低效的行政复议资源进行重新整合，这决定了行政复议委员会必须要成为行政复议案件的审理机构。但是，行政复议委员会还要照顾到原行政复议机关——人民政府的意见，所采取的手段乃至意见势必在政府可接受的范围，这也决定了行政复议委员会最初只能是一个咨询机构。正是在这种开放而又限制、任重而又权寡的氛围之下展开了“半咨询半审理”的行政复议委员会的试点改革。

2.多重功能导向博弈的改革之路

正如《行政复议法》第1条所归结，行政复议制度的功能主要是防止和解决纠纷、维护公民合法权益、保障和监督行政职权。行政复议委员会必然具有制度功能指向，而这一方向无疑以上述三项功能为限。行政复议委员会制度的“诉求”与行政复议制度的“功能”在动态实践中有着不可分割的密切联系，具体表现为行政复议委员制度之“诉求”提供了改革的下限，行政复议制度之“功能”提供了改革的上限，行政复议委员会制度的十三年改革之路正是在此“上限”与“下限”之间激荡前行，而任何一项改革措施都不能超出该限度。

制度诉求之一致并不成为措施划一的条件，功能面向之差异仍实际影响着改革的方向与步伐。行政复议委员会制度正是在诉求与功能的交错浸染之中形成了两条相对迥异的改革发展道路——北京模式与哈尔滨模式。正如前文所述，两种模式的区别最主要在于有无议决功能，这一不同造成独立地位的显著差异，哈尔滨模式下的行政复议委员会的意见作为议决结果并不必然被推翻，而是意图将其置于与行政机关的衡平角力之中达致最佳效果，北京模式行政复议委员会的意见只能作为行政机关复议的参考，不存在实质上的法律效力。除此之外，两者在人员设置、内部权限分配上尚有差异。在人员设置上，北京市行政复议委员会的主任由市司法机关主管法制工作负责人担任；外聘的专家学者仅作为委员会中的非常任委员，第一届非常任委员为18人，约占总数的65%[6]。而哈尔滨市行政复议委员的主任由本级人民政府主要负责人担任，行政级别更高；委员会委员主要由具备法学素养的人大代表、法学教授、律师等专家学者组成，并且不限于担任非常任委员，数量可占到总数的90%以上[7]。在内部权限分配上，北京市行政复议委员会中的非行政机关的委员对行政机关的委员有较强的附属性，行政复议委员会需具体审理的案件很大程度上仍是由常任委员所决定(1)来自《北京市人民政府公报2011》，电子网址：http://www.beijing.gov.cn/zhengce/zfgb/lsgb/201905/W020191122586914930163.pdf。。而哈尔滨市行政复议委员会的专家委员在整体决策中则有较大的发言权。全国的其他试点均在北京模式与哈尔滨模式之间选择或整合，而其中显示的不是复合诉求下的无奈之举，毋宁是为贴合行政复议制度不同功能面向所作出的主动尝试。北京模式更彰显保障行政职权的功能，哈尔滨模式则偏向于弱化此一功能，欲借专家学者的力量以维护公民合法权益、监督行政职权。若将两种模式置于价值判断之中，哈尔滨模式显然更适于行政法控权之理念，并且有利于扩大行政复议的公众及专家参与度，对于提升行政复议制度的社会公信力更具优势。而北京模式则持保守意见，政府不愿分割自身在行政复议过程中的实际权力，似乎与行政法各方面制度的整体发展方向不相一致。但若将两者置于制度效果中衡量，却还是难以辨明何者较优。北京市行政复议案件数量达7 718件，而哈尔滨市仅为2 107件，案件基数的巨大差异显然导致横向比较无法承担评判制度优劣的重任。且哈尔滨市与北京市在行政复议制度之上除了有模式区别外，仍有司法资源、专家资源、争议环境等方面的不同，将两者片面加以比较恐难得出客观有益的结论。如果作为前提的对象选择已不合理，那么结论自然不甚可取。如果横向比较以判明何者为优的方式难以有效，那么仍可通过纵向的历史观察以实现经验到选择的过渡，在此暂且不论。

3.行政复议委员会在行政解纷格局中的期许

自1999年《行政复议法》出台后，行政复议制度在解决行政争议方面被寄予厚望，“大复议、中诉讼、小信访”格局始终作为行政纠纷解决机制的理想状态，但实践中往往却呈现出“大信访、中诉讼、小复议”的结果。而过去对行政复议制度的改革也少有就此着力，且始终未有明显成效。为构成这一理想格局并根据复议制度痼疾，行政复议委会员作为借鉴域外国家的制度尝试应运而生。行政复议制度是整体解纷格局中的最后拼图，而制度设计者欲借行政复议委员会的专业性、独立性、公正性的优势，将其打造为行政复议制度的主体部分。虽然在当前的制度设计中还不能完全看出这一趋势，更未形成相应结构，但是通过政策文件与行政复议制度的相关规定，并结合委员会的机构设置、制度诉求两方面便可以观察到此方面的意图。

在机构设置上，行政复议委员会的主任原则上应由政府领导担任，副主任由法制机构的负责人担任，而原行政复议制度的职权设置也正是如此，以本级人民政府之名义为实际上由政府法制机构完成的行政复议决定背书，行政复议委员会的这一架构正与此高度相似。不仅如此，《通知》中更是建议将行政复议委员会下设的办公室与现有的行政复议机构合署办公，这正是为行政复议委员会在实质上全面办理行政复议案件奠基。在制度诉求上，行政复议委员会着眼于提升办案质量、效率和社会公信力，优化整合行政复议资源，这些诉求不仅与行政复议制度的功能相符，更重要的是其作为形成“大复议、中诉讼、小信访”格局的关键条件。如果行政复议委员会最终确能达成上述成立诉求，那么不仅行政复议委员会在全国各地的广泛推广可以预见，而且行政复议委员会成为行政复议制度之主体亦是必然的改革方向。

行政复议委员会制度是当前促使行政纠纷解决机制理想格局形成的关键措施。虽然在行政诉讼与信访制度中也仍有完善之举，但大都是修补漏洞，鲜有制度的体制性改革乃至开创。可以说，行政复议委员会制度并不仅是行政复议制度的内部改革的，其事关着整体理想的行政解纷格局能否最终形成。因此，对域外制度详尽的考察和借鉴也是行政复议委员会制度顶层设计的必由之路，英国行政裁判所由于与行政复议委员会的发展具有高度相似性、并已处在制度成熟阶段，其或为最佳的参照系。

三、英国行政裁判所的司法化改革

1.作为行政权扩张的副产品而诞生的裁判所制度

最早出现的行政裁判所可以追溯至1846年的铁路委员会，19世纪还仅在零星领域有建立行政裁判所的需求。但随着英国垄断资本主义的发展，20世纪初的社会立法逐渐增多，首先在养老及失业保险领域中制定了设立裁判所的法律规范[8]。此时的行政裁判所还是以恰有规律的波动缓和推进，这些裁判所通常由不同级别的行政官员负责。但在第二次世界大战之后，亟待国家救助的社会对象骤然增加，原有的社会福利体系面临超负荷运转的窘境，建立新的社会救助制度已然提上日程，而高效且专业的行政权之扩张自然不言而喻。英国虽是传统的普通法系国家，对普通法院的地位不容置疑，但始终惯于从个人保护角度裁判案件的普通法院面对陌生的社会立法的适用及数量大增的待决案件，对行政权涉足其长久以来“禁区”的做法只能网开一面，行政裁判所数量开始呈现爆发式的增长。

行政裁判所制度虽是应时而为，但其在诞生之初却也不无阻力。首先是自然公正原则在行政裁判所中难以贯彻，抵制的声音不时出现。行政裁判所通常是在专门领域的行政立法中设立和规制的，对行政裁判所适用的程序难以作出详细的规定，而行政权高效的办事风格在结案压力之下呈现出灵活的手段程序，自然公正原则本就与早期行政裁判所的使命不可调和，因而在此时便已不缺乏对行政裁判所改革的呼吁。其次，对于行政裁判所的性质判定亦存在多种见解，不同观点主要有行政裁判所应当作为行政机构、司法机构，还是由立法机关直接控制[9]。在此，法学界与各界官员的观点不甚相同。法学界主张行政裁判所应当是司法机构，对于行政权侵犯司法的“神圣领地”不可接受，有违权力分立之法理构造。行政官员则认为行政裁判所是行政机构的一部分，不仅因为行政裁判所在成立之初确采取如是做法，更由于短时间内行政裁判所必须具备专业、灵活、简便的特点。而主张行政裁判所由立法机构控制的意见，或是将裁判所形式上的规范基础视作立法机构控制的正当性条件，也或许是借鉴于当时美国独立控制机构的性质规定，但不论如何，立法机构控制观点始终不是主流，且未在行政裁判所演变之中有过显著的作用。

虽然当时迫于现实压力，还无法撼动行政裁判所具有的高度行政性，但是随着英国社会经济生活逐渐步入正轨，行政权的扩张暂抵边界，普通法院对于行政给付案件的裁判已积累相当的经验，行政裁判所的改革便再无障碍了。而行政裁判所诞生之初的争议及阻力，也为日后指导改革的弗兰克斯报告、莱格特报告等文件奠定分析的基础及方向。

2.自然公正原则主导下的渐进司法化道路

在英国，自然公正原则早已成为程序正义之法哲学根源，但其适用范围由司法领域扩张至行政领域的经历却较为漫长。自威尔斯法官为变更自然公正原则之适用范围张本后，继之里奇诉鲍德温案中里德法官的正本清源，自然公正原则得以完全适用行政程序[10]。理论上来说，行政裁判所诞生伊始便应当受到自然公正原则之规制，但这其中仍有两个原因可供行政裁判所“逃避”程序责任。其一，现实的紧迫性不容自然公正原则在此处发挥其效能，各界只能在忽视与遗忘之间选择自然公正原则的安身之处；其二，自然公正原则在此之前是在负担行政行为的历史背景中衍生发展，在判断授益行政行为还能否适用该原则时，实务界与理论界难免有所踯躅。“所有侵害当事人权利的行为都是司法性的”(2)参见Ridge v Baldwin[1964]AC 40。，而不公正的授益行政行为会侵害当事人权利无疑将获得确证，自然公正原则在理顺其中关系后适用于行政裁判所制度也将成为不容置喙的方向。

随着各界对行政裁判所权力作出的种种质疑，加之改革声浪此起彼伏，议会在1956年正式设立弗兰克斯主持的行政裁判所和调查委员会，拉开了行政裁判所司法化改革的序幕。1957年，弗兰克斯报告的出台让行政裁判所的司法化改革步伐有了较大的跨越。首先，弗兰克斯报告确立了行政裁判所处理案件应当秉持的基本原则，即公开、公平、公正原则，该项原则正是在价值设计中逐步将行政裁判所运行的程序与自然公正原则进行糅合。其次，报告主张改变过去裁判所的人员通常由部长任命的做法，认为这种行政与司法职能的紊乱将冒犯权力分立的宪法秩序，建议裁判所的主席应由大法官任命。其次，报告认为必须在行政裁判所的审理中允许当事人聘请律师为其代理，尤其是与工伤保险等紧急救助相关联的领域。同时，报告还要求行政裁判所的审理人员需要具备相应的法律资格，而这在此前还不是必要条件。最后，报告提到了行政裁判所的上诉问题。以上措施对于行政裁判所司法化的偏向不言而喻，且其中大部分意见获得了议会的肯认，并在1958年的《裁判所和调查法》中得到体现。只是关于上诉的问题在当时并未引起重视，毕竟此时的行政裁判所尚无法做到组织结构、审理程序乃至人员任命方面的一致性，立法者自然无暇在上诉方面有足够的关注，但这为若干年后的格莱特报告做好伏笔。

自1957年以来，虽也有对行政裁判所制度的些许改变，但都未再从根本上触动行政裁判所的准司法性质。行政裁判所在此后很长一段时间之内仍飘忽于普通法院的司法监管之外，只有单行立法仍对各自领域的行政裁判所制度有所修补。直到2001年的莱格特报告的公布，才为行政裁判所的最终司法化奠定了基础。莱格特报告虽然没有在司法化改革方面提出过多意见，但却提出了最为关键的意见——即通过上诉制度全面融入普通法院体系。莱格特报告将行政裁判所规范地划分为初级裁判所与上级裁判所，并且除了入境和庇护外，其他行政争议在获得裁判所许可后均可上诉至上级裁判所。当事人也可以在获得上级裁判所或上诉法院许可的情况选择上诉至普通法院，请求司法审查。虽然也有学者认为当事人应当更为自由地选择其上诉的渠道[11]，但莱格特报告的建议从实质上将行政裁判所与普通法院进行衔接，实现了行政裁判所在性质上的彻底转向，抛弃“准司法性”的暧昧意味，真正融入到了现有的司法体系之中。

行政裁判所在自然公正的信条之下历经百余年，从最初的行政机构完全蜕变为司法机构，这一过程融入了经验的逻辑沉淀，刻蚀了程序正义不容侵犯的神圣准则，后人应为此革新之成就而鼓舞。但是，任何法律制度在历史洪流的波荡更迭之中都显得苍白无力，行政裁判所设立之初所需突破之困境并不随着行政裁判所历史性的改革而彻底消失。

3.行政裁判所完全司法化后的行政解纷困境

恰是在2007年《裁判所、法院与执行法》出台之际，漫卷全球的金融海啸已日渐酝酿并终于爆发，欧债危机、难民危机又相继挑动英国社会的神经，这不仅重挫英国的经济体系，同时检验了各类国家机构的承压能力。而一切似乎又回到了前文所述的原点。如果在20世纪，英国行政裁判所需要仿效专业且高效的行政体系，乃至融入行政机构之中，方能解决国家面临的紧急危机，那么在百年时间后，已完全司法化的英国行政裁判所再次面临危机之时是否还能发挥奇效则需要进一步考察。但事实证明，行政裁判所已不足以胜任帮助英国度过当前危机的救命稻草。行政裁判所的司法化改革带来了一个突出的变化，即延长解纷过程。这体现在两个方面：其一，上诉体系的完善给予当事人解决行政纠纷更丰富的渠道，也势必延长单个案件终结的时限；其二，改革促使裁判所愈多地在审理中引入听证程序，而听证呈现出过度的对抗性，审理拖延屡见不鲜，形式的平等掩盖了实质的不平等[12]。这原本仅是价值抉择的老生常谈的话题，但在危机愈演愈烈，且新的危机又陆续浮现的情况下，继续坚持旧价值而欲求解决新问题则显然力有不逮。在紧急危机面前，立法与司法陆续失效或难以弥补制度缺漏之时，行政权的扩张再次蔓延到了新危机下的旧有领域。勃兴的“行政复议”入侵了原本由裁判所及法院管辖的边界。同所面临的危机相对，社会保障和移民方面的争议率先被规定为强制复议的领域，而目前行政复议所解决之相关行政争议已远超法院和裁判所受理的数量。

当前，行政复议尚缺乏体系的统一性。设立上没有统一的立法依据，甚至在名称方面也是由各单行的规范性文件规定。同时，复议机关通常是作出行政行为的行政机关，但也存在例外情况，在此实践做法也不一而足。行政复议受到议会及行政机关青睐的原因显然不在于其规范性，最重要的是在解决行政争议上速度快、成本低的特点，而上述因素也正是行政裁判所诞生与急速发展时所具备的优势。迫于历史之发展而被动地循环往复更多是徒增损耗，对于法之安定性亦构成无谓的挑战。就此，我们不得不有所疑问，英国行政裁判所的完全司法化改革是否必要，而这对于我国行政复议委员会改革的司法化呼声又有哪些值得借鉴警醒之处。

四、行政复议委员会改革面临的风险与选择

行政复议委员会在原行政复议制度之上的改革，亦相似于英国1958年发布的《裁判所和调查法》对行政裁判所进行的改革。虽然在具体举措方面有所区分，但是行政复议委员会在提高人员独立性和程序司法化方面的改革与当时的英国行政裁判所呈现了同一趋势，而如此改革将产生的法律效果和社会效果值得引起关注。同时，当前亦不乏呼吁行政复议委员会效仿2007年英国行政裁判所改革的建议。而距2007年英国行政裁判所改革已过一纪，如今其弊端初现。故此，结合英国行政裁判所之经验，结合行政复议制度原理的深入探究，应是索知行政复议委员会发展方向之有效进路。

1.行政化与司法化面向的实用性判断

我国始设行政复议制度以来，关于性质之争论持续不断，主要分为行政说、司法说与准司法说三种观点，而论争之实质在于行政复议制度的行政化亦或司法化之争。如今，行政复议委员会作为行政复议制度革新的关键举措，并虑及其作为制度中枢之潜质，争议的“战火”自然蔓延至此，在不同论说主导之下，行政复议委员会的发展必将截然不同。为与英国行政裁判所制度充分比较，显然有必要立于行政复议制度之上回顾性质论争之要义观点，以利于行政复议委员会在未来方向上的批判抉择。

首先应确认行政复议性质判断之标准为何，当下仍以两种观点为代表的，龚祥瑞将行政机关的行为分为行政行为与行政司法，判断两者则以权力来源和行为的法律效力为据[13]。而刘东升认为争论点主要集中在权力与程序两个方面[14]。对此，在标准争论中似乎龚祥瑞的见解更为人所信服。性质分歧的关键不在于静态地论证行政复议是行政的亦或司法的，而其意义在于通过确定性质以明晰未来发展，因而对性质的判断就应以固有之处为据。刘东升认为标准的程序显然不属于固有内容，而是随性质转换而改变的，而龚祥瑞所肯认的权力来源和法律效力则是行政复议设立以来便不容变更的，是判断性质的关节所在。据此，权力来源于行政机关，而行政复议的法律效力则与司法行为的效力接近，且不具备传统行政行为的法律效力乃至行为特征，该结论与当前的“准司法说”观点基本一致，兼具行政性与司法性，也是大多数学者所支持的性质。作为行政复议之一部的行政复议委员会在性质上亦同属于此。

但是正如前文所述，对行政复议委员会的判断结论不仅仅停留于静态，而其目的是对基于性质判断之上的行政化或司法化发展方向的选择。但恰恰因为准司法性的含糊意味，对行政复议委员会的改革建议或已出现了偏差。如曾祥华与张春莉均在承认行政复议准司法说的前提下，提出了接近于行政复议委员会完全司法化的观点[3-4]。这样的推论是否合理，除了要有逻辑的辨析之外，充分考察英国的经验或有事半功倍之效。英国行政裁判所改革正是从行政机构历经学术争鸣、调查报告、法律修订，最后完全司法化而蜕变为司法机构。只是历史的发展并没有充分顾惜英国各界对行政裁判所改革所付出的艰辛，在面对相似危难之时仍启用与行政裁判所始设之特征极为相像的行政复议。逻辑是客观历史发展过程在思维中概括的反映[15]。历史的路径并不依照前人预想之逻辑而行进，欲以完全司法化一劳永逸地实现行政争议解决的充分专业性与独立性实难成就。但也只有在基于经验的进一步逻辑分析之上方能全窥究竟。

既然准司法说的判断并不出错，那么就应更为精细地剖析准司法说之意涵与经验之发展中的错落之处。支持准司法说的学者偏向于司法化改革之原因就在于其更多关注了“司法”，或认为准司法说不过是囿于现实条件的暂时让步，因而准司法说仍存在的“行政性”却未能出现于逻辑视野之中。须知，行政复议制度的权力直接来源于行政机关，且其比较优势就在于依托行政权力所形成的程序、时效、费用及专业性之上。但行政复议纠纷解决及法律效力所表彰之司法性并不是行政复议制度天然属性，而是在特殊需求中依托行政权力所成就的功能表达，并且该特点中外无异，而这正是英国行政裁判所完全司法化改革后所留下的难愈的弊疾。因此，行政复议委员会的完全司法化与其说是“改革”，毋宁是一场“革命”，这一过程的结果无异于取消行政复议委员会本身，并将其过渡成为畸形的司法机构。行政复议委员会改革虽不应循于此道，但亦不能停滞不前，仅仅作为半咨询半审理的附属机构。在明确前方陷阱后的改革之路仍须探寻。

2.功能取向与价值选择之间应辩证相适

行政复议委员会的过度司法化的主张是脱离行政复议制度本身的举措，是在步英国行政裁判所之后尘，但并不因此完全否认有限度的司法化，而其关键正在于确定探索司法化限度的方法，并明确司法化合理限度的标准。既然行政复议委员会不欲在行政复议之外另设一个专门的制度，毋宁是为了弥补行政复议制度之缺陷，并在条件满足时蜕变为行政复议制度的主体为目标，那么行政复议委员会的改革在解决原有制度弊病之虞便仍应考虑行政复议制度功能之“上限”。同时，行政复议委员会意图达致的更高水平的独立性、专业性、高效性、公平性之间并不相向而行，而是彼此对立钳制，需要在功能视角下调适限度的价值目标。而行政复议委员会的功能与功能间、价值与价值间、功能与价值间的辩证正是其司法化限度的基本考量。

虽然《行政复议法》时有对第1条作出修改，但行政复议制度的功能仍是纠纷解决、权利救济、行政监督与保障，只是对三项功能的位阶进行调适。1990年的《行政复议条例》正是将“维护和监督行政机关依法行使职权”置于三项功能之首，且1998年《中华人民共和国行政复议法(草案)》的说明主要强调的仍是行政复议的行政监督功能，但随着行政权的扩张及行政纠纷增多，行政复议的纠纷解决功能愈是受到重视，其中最显著的表现则是强调使用调解制度，及行政复议作为行政纠纷解决主渠道的呼吁，这都显示出法律和政策方面对行政复议功能位阶的调整。正是在此势头之下，行政复议司法化呼声强烈，也由于传统行政复议权力不易动摇，行政复议委员会更被视为将行政复议曲线司法化的重要路径。应当明确的是，基于社会发展的需要，行政复议制度纠纷解决的功能转向是必要的，且权力救济的功能也必然得到强化，因为纠纷解决的关键通常在于行政相对人的合法权益是否得到满足，是否能够将行政相对人对行政行为的异议终止在行政复议阶段[16]。这样的逻辑推断正是过度司法化的思维陷阱之一。当前最受认可的纠纷解决途径无疑是司法途径，因此不少学者意图对行政复议委员会的各项制度在原行政复议之上实现进一步的司法化，尤其是在人员任命和程序设置上，且鲜有强调其限度。但是正如前文所论，基于这种新的功能面向而实现的司法化在解决解纷的同时，也将会消灭行政复议制度本身，而行政复议制度并不仅仅为了解决纠纷而生。加强行政复议委员会的纠纷解决和权利救济的功能面向符合发展的需求，但为保留行政复议制度本身，就要去解决行政复议委员会改革中的功能与功能间的矛盾，而其平衡点不在功能本身，毋宁是在价值之上。

行政复议委员会是提高行政复议制度独立性、专业性、高效性和公正性价值的制度开创，而价值之间又是相互联系的。独立性和专业性分别在程序和实体上加强公正性，专业性能够通过办案人员素质的提高进一步实现高效性，独立性的程序要求通常对高效性带来负面影响，高效性的实现又将强化公正性的价值。其中，独立性是司法化的程序表征，而公正性价值本身就难以确晓，而专业性、高效性正是行政复议制度基础所在，适于作为探寻行政复议委员会司法化限度的标准，方法则在于质与量的分析。首先从质上看，意图改变行政复议委员会之“行政性”的措施应排除，如英国行政裁判所式的成员的去行政化，或美国行政法官式的所谓绝对中立的“行政人员”，即司法化的进程应始终保留行政复议委员会制度高效、快捷的行政底色。其次从量上看，行政复议委员会的司法化进程要考虑随社会发展增加的行政争议案件的数量，及在此之上的行政复议整体作为解决行政争议主渠道所要解决的案件数量，最后根据实务经验测算得出行政复议委员会在其中大致分配的案件数量。上述方法是根据过往数据可以计算的相对关系，在保证计算所得的案件数量能够在单位时间内获得解决时，高效性价值得到实现，则该司法化的程度是适宜的。同时，专业性是调适高效性的重要杠杆，可以通过提高人员的专业性或增加专业人员的数量来保障高效性的实现，但也应注意专业性同样以现实的物质基础为限度。

行政复议委员会具体改革中应当注意时代发展所引起功能面向的变化及因此加剧的矛盾，并厘清功能间的矛盾是对立且又是基于价值选择之上的统一。价值选择成为判断功能转向应当把握的司法化限度的标准，行政复议委员会的司法化不是无限度的，这一过程必须是在保障行政复议委员会欲实现的价值前提进行的。功能位阶又为价值评价指示着方向，行政复议委员会应秉持的价值不是随意的，必须以委员会欲实现之功能为复归。而英国行政裁判所正是在司法化的过程中不断抛弃行政裁判所赖以成立之功能，盲目选择独立性、程序公正性为价值依归，导致行政裁判所完全转化为司法机构，进而在完全司法化不过数年，分散杂乱的行政复议又以行政裁判所产生之时相似的姿态成为纠纷解决的重要渠道，这造成了制度的无谓循环与资源的过度虚耗。因此，辩证且平衡地调节功能与价值间的关系应是行政复议委员会改革的关键。

3.基于整体观的行政解纷格局中的行政复议委员会

“大复议、中诉讼、小信访”的行政解纷格局的倡议是在解决行政救济途径不畅通、救济效率低下、纠纷解决乏力背景下的倡议，最新发布的《行政复议法(修订)(征求意见稿)》也强调将行政复议作为解决行政争议的主渠道。

但是对于如何形成这一格局，大多数论述主要从行政复议角度出发，注重对行政复议制度的改进，对于行政诉讼和信访制度则少有论及。这是由于基于当前存在的“大信访、中诉讼、小复议”格局的表面看，行政复议制度似乎确是三者中的主要问题所在。

然而，如果仅是因为“小复议”到“大复议”还相差甚远即作此判断，并强调行政复议相比于行政诉讼和信访的种种弱点，意图通过行政复议的司法化而达到格局的形成，甚至寄望于行政复议委员会的制度开创，那么就只是将问题停留在行政复议制度本身，而并未在探寻行政解纷格局的整体观念基础上再论及行政复议制度的改革，如此便难窥其全貌。

“大信访、中诉讼、小复议”是病态的行政纠纷解决格局，但所体现的与其说是行政复议制度本身的缺陷，毋宁说是三种制度的实施和协调仍无法填补行政纠纷解决的公正性缺口。正如学者指出，格局更变的必要性在于救济途径不畅、救济效率低下。公民在无法寻求合理行政救济手段的情况下，蜂拥至信访这一便捷的非规范性渠道，信访的公正性优势不源于其拥有充分的独立性，恰恰相反，是依靠行政长官的命令在行政系统中的权威性，行政相对人笃信在上级行政长官的直接督责下，行政争议能够最为公正地得到解决。显然，信访的纠纷解决形式不符合法治社会的建设，但仍可以看出公正性是关键。虽然法治在公正性的最直接的表现是以程序正义为重要标志的司法制度，但如前文所述，行政复议整体制度，乃至行政复议委员会的完全司法化都是不合实际的，而行政相对人寻求更为公正的纠纷解决方式是必然的，行政复议制度及行政复议委员会只能在保留其“行政性”及固有职能的前提下司法化，进而提升公正性。

综上所述，即使行政复议委员会进行最大限度的司法化，都无法真正成为哪怕在程序上完全中立的行政争议解决机制，其相较于司法机构的公正性不足仍是必然的，并且无法在现有法治条件下推进一致，司法机构的公正性外观将更受到行政相对人的青睐。公正性的缺位关键不完全在于行政复议制度的公正性不足，更无法通过行政复议委员会的制度改革实现协调。如果要以最低成本满足解决行政争议所需求的公正性资源，更重要的是通过司法机构变革，可以根据需求增加法院中行政法庭的数量，引进专业行政实务人才等方式，而不是通过行政复议制度改革，行政复议基于天然的公正性缺陷，必然置于行政诉讼之后作为解决行政争议的次渠道。仅仅专注于行政复议制度改革的后果，只能是将行政复议委员会改革为新的司法机构，这不过是徒增资源耗费和改革成本。行政复议委员会应当作为行政复议制度的司法化桥梁提升公正性，从而在行政解纷格局中解决更多的行政争议，但行政复议委员会，乃至整个行政复议制度都只能够在行政诉讼之后发挥其作用，诉讼早已被历史确认为法治社会中解决纠纷的最佳方式，行政复议无须也不可能颠覆这一人类智慧的结晶。