曾 娜，王思涵

(昆明理工大学 法学院， 云南 昆明 650500)

一、问题的提出

在加强生态文明建设，用最严格制度最严密法治保护生态环境的形势下，矿业权全面退出自然保护区已是大势所趋。甘肃、河南、内蒙古等地区已出台规范性文件，要求位于自然保护区范围内(包括矿业权勘查开采范围大部分与自然保护区重叠)的探矿权和采矿权，无论是在核心区、缓冲区还是实验区，均一律限期全面退出，且严禁新设矿业权。在此情形下，当前的争议主要是矿业权如何退出以及怎样补偿矿业权人。各地在实际操作中，以差别化分类退出方针为指导，通过注销、扣除、补偿等方式推进矿业权退出工作。以祁连山自然保护区为例，矿业权人自愿放弃的、矿业权到期且未提出延续申请的，以及未履行法定义务且整改后仍然达不到要求的等情形，以注销方式退出；扣除与保护区重叠区域后，如矿业权人仍可以就剩余面积行使矿业权的，以扣除方式退出，且获得相应比例的退还价款；其余的情形以补偿方式退出，所涉矿业权注销(1)参见《甘肃省人民政府办公厅关于印发甘肃祁连山国家级自然保护区矿业权分类退出办法的通知》(甘政办发〔2017〕194号)。。其他地区的做法基本与之类似。

由此产生了诸多的疑问。首先，注销本身是一个实体行为还是程序行为[1]？如是实体行为，意味着注销是矿业权行政许可效力终止的一个独立原因，那么它与行政许可的撤回、撤销、吊销有何区别？……