蓝 姝/福建省地震局信息中心

灾害数据档案是指与灾害损失发生相关的各类灾害科学数据的总称，涉及灾害发生前、进行中和发生后整个灾害周期的相关信息。灾害数据档案是应急管理活动的原始记录和一手资料，在重现灾害历史、服务应急决策、预防和应对灾害等方面发挥着极其重要的作用。当前，随着3S技术、信息存储技术和互联网技术的发展，灾害信息的数据源越来越丰富，灾害档案在防灾备灾阶段、应急响应阶段、灾后恢复阶段及减灾阶段的归档内容都朝着数据化的方向发展，观测数据、监测数据、评估模拟数据、统计报告、灾情属性数据以及历史灾情等各种形式的数据正成为灾害档案的重要内容。灾害档案的数据化发展也呼唤着灾害档案管理的变革，如何有效地开发利用灾害数据档案，推进灾害数据档案的国际和国内共享显得尤为重要。

1 灾害数据档案管理的国际实践

灾害数据作为灾害事件的重要信息，是实施灾害风险管理的重要依据。联合国《2015—2030 年仙台降低灾害风险框架》作为指导全球未来15年减灾的纲领性文件，特别指出：“各个国家和地区要加强收集、分析、管理和使用有关灾情数据和实用信息，以确保各类用户有机会获得和利用灾害风险信息。”在《框架》的指导下，国际社会和世界各国都十分重视灾害数据采集与管理，纷纷利用快速发展的互联网技术、地理信息技术和信息通讯技术开展灾害综合数据采集、分析、解译、共享与发布工作[1]。

1.1 高度集中的灾害管理模式

统一的国家综合灾害管理体制为灾害数据档案的归集管理提供了良好的工作环境。长期以来，由于灾害管理的组织体系和相关职责不明等原因，发达国家在灾害数据档案的管理中不同程度地存在缺乏责任主体、各自为政的状况，尤其在不同灾种和救灾的不同环节，档案和技术资源往往得不到合理配置，存在低水平重复建设的现象。鉴于此，美国、澳大利亚、日本、加拿大等国纷纷成立专门的灾害管理机构：美国在1979年发布总统令，组建了联邦应急管理署（简称FEMA）专门负责处理重特大灾害。澳大利亚的灾害管理模式与美国类似，澳大利亚的应急管理中心（简称EMA）隶属于司法部，是全澳级别最高的灾害管理部门，负责自然灾害和突发事故的处理[2]。日本建立了全国“突发事件管理中心”，其总特征为行政首脑指挥、综合机构协调联络、中央会议制定对策、地方政府具体实施。这些国家在灾害管理模式上的共同之处，就是打破已有的单项灾害管理模式，在保留现行的分散式灾害管理的基础上加强灾害管理的统筹协调，建立全面统一的国家综合灾害管理体制。

1.2 多灾种灾害数据库的开发

西方发达国家高度重视灾害数据库建设，注重以数据库的建设推动灾害数据档案的国际与国内共享。在联合国开发计划署以及世界卫生组织的努力下，美国、日本、加拿大、澳大利亚等发达国家纷纷建成了各类灾害数据库。这些灾害数据库建设较为规范，灾害数据信息共享程度高，在数量、记录灾害种类复合灾害群、检索条件及查询等设计上均有利于灾害数据档案的国际与国内共享，运用较为广泛的如EMDAT数据库和Des Inventar数据库。其中，EM-DAT为世界卫生组织和比利时政府合作建立的紧急灾害数据库，除了提供有关灾害信息外（如死亡、受伤或受影响的人数），还提供与灾害有关的经济损害评估和国际援助的相关档案材料。Des Inventar数据库在灾害数据的收集分析等方面表现出众，它为记录灾害数据档案提供了一套标准的方法，用于对不同类型灾害数据的特征、影响进行收集分析。此外，各国还积极运用GIS技术和可视化展示平台汇总和传输专业的灾情分析、预警信息、科普资料等，如日本防灾科学技术研究所（简称NIED）开发的日本灾害案例库，即使用户不具备有关专业知识，也可以通过“灾害年表地图”应用小程序系统地了解灾害的时空分布与演化特征、成因、影响以及灾害救济等各方面情况。发达国家多灾种灾害数据库的开发，在很大程度上推动了灾害数据的协同使用，也促进了灾害数据品质信息的科学管理和评价。

1.3 数据档案存储和转换的标准化

为了更好地管理和使用灾害数据，需要对灾害数据进行分类，即按照一定的原则和方法，对数据的属性或特征进行归类区分，并建立分类体系和排列顺序。以著名的EMDAT数据库为例，首先，EM-DAT灾难数据库明确了收录标准。对具体灾害事件录入门槛进行规定，要求收录数据库的灾害事件信息至少要满足以下3个条件之一，即报道有10人或以上因灾死亡、报道有100人或以上受到灾害影响、政府针对灾害事件宣布过国家处于紧急状态或请求过国际援助。其次，拓展收录内容。EM-DAT收集的灾害事件信息包括了国家名称、灾害类别、灾害类型、灾害发生的起止日期和地点、死亡人数、受伤人数、无家可归人数、受影响人数、影响总人数、评估的经济损失等。再次，严格录入程序。将数据分为灾害事件、国家与灾害源3个级别，依据灾害事件的级别分别进行录入。如一场波及多国的灾害将被设定为一个录入编码，受灾害影响的国家都只对应一条灾害相关的记录[3]。EM-DAT灾害数据存储和转换的特点，就在于突破以往以单一灾害、单一灾种为主的灾害数据库开发形式，建立各灾种之间的关联对比，确保了灾害数据的真实、完整、可信。

1.4 多元主体协同治理的组织架构

灾害数据库的建设是一项长期而艰巨的任务，为保证数据提供方的积极性，发达国家在厘清责、权、利的基础上采取了多方合作的建设模式。一方面，发达国家注重协调各类社会群体在灾害数据管理中的角色，注重针对灾害不同行业、不同数据提供方的特点，分别制定各自数据共享政策和管理办法。如，美国航空航天局（简称NASA）根据美国联邦政府的法律和政策规定，制定了NASA的信息安全政策、个人隐私政策和数据开放政策等二级法规。美国海洋大气局（简称NOAA）也制定了本系统内部数据共享管理条例。另一方面，注重拓展灾害档案的数据源。如全球级别的灾害数据库 EM-DAT就得到了世界各国的广泛支持，其核心数据就包含了自1900年以来全球22000多例大规模灾害事件的发生和影响数据， 并且平均每年增加700条新的记录。庞大的数据由联合国、政府、非政府组织、保险公司、研究机构以及媒体等各种数据汇编而成，且优先考虑采用国际组织、政府提供的灾害数据。这种合作模式不仅有利于实现不同灾害管理机构之间资源互补和共建共享，也有利于主建方从其他机构获取所需要的资金、技术和人力支持。

2 国外灾害数据档案管理对我国的启示

2.1 在管理理念上，重视灾害管理领域的数据需求

灾害数据的长周期历史存档管理和共享使用，是进行综合减灾实践和灾害科学规律研究的基础。只有具备了丰富的基础数据，并以密集观测和多样本分析为基础，才更有可能发现哪些灾害前兆和灾害的发生有真正的关系。如果灾害档案的管理和开发忽略了灾害数据，会造成灾害数据和灾害文本记录之间缺乏关联性的保存和维护，使灾害文本记录缺乏数据支撑而难以发挥应有的作用，这对灾害综合管理乃至风险管理工作都是极大损失。因此，面对海量增长的灾害数据档案，工作中需要打破档案和数据之间隔阂，充分了解灾害管理领域的实践需求尤其是数据需求，运用档案鉴定理论、文件生命周期理论以及文件连续体理论等基本原理，加强对数据的描述工作，参与灾害数据源的选取、初步整理、注册归档、编写数据目录、汇总整理、数据录入、人员核查、数据存储等主要过程，推动割裂的、存储在不同部门数据的整合。档案人员也只有在灾害数据的保存、描述方面发挥自身作用，与数据生产者一起工作，才能充实档案工作在灾害管理领域的角色和责任。

2.2 在组织结构上，以机构职能聚合推动灾害档案共享

2018年应急管理部成立，将原先分散在13个部门的自然灾害类和安全生产类应急职能进行了系统整合，为解决长期困扰灾害档案工作政出多门、标准混乱、重复收集、权籍不明等问题夯实了基础。在机构改革的背景下，我国灾害档案在管理主体、管理层级、管理阶段上的责任划分应该更加清晰、有章可循，才能做到应收尽收、兼顾利用。首先，在管理主体上，根据《重大活动和突发事件档案管理办法》，应急管理部对收集灾害档案责无旁贷。相应地，各级各类档案局（馆）应定位好自身角色，积极做好灾害档案工作的监督和业务指导，避免“越俎代庖”直接介入。其次，在管理层级上，应逐步建立纵向垂直协调、横向相互沟通、资源共享、调度灵敏的管理体制，以达到统筹协调、整合各方面资源和利益的目的，为提高灾害档案工作效率提供组织保证。再次，在各灾种档案归集管理的过程中，应对存量档案中典型性、不同灾种的档案予以梳理、研究，总结经验、得出结论，使日后的应对工作有例可循、有经验可借鉴，在未来应对重大灾害工作中发挥作用。

2.3 在管理策略上，完善多灾种档案管理规范

在2021年6月施行的《重大活动和突发事件档案管理办法》中，对灾害档案的责任主体、管理、利用、开发活动进行系统性规范，但在多灾种档案管理方面，还需要进一步明确收集方式、保存方法、保存期限等。具体来说，在纵向层面上，应对不同类型、不同等级的突发事件档案做初步分类，例如对4种类型（自然灾害、事故灾害、公共卫生事件、社会安全事件）、4种相应等级（Ⅰ级、Ⅱ级、Ⅲ级和Ⅳ级）的突发事件档案的主体责任进行细化，明确不同类型、不同等级突发事件档案的主体责任，从中把握灾害档案的特点，逐步明确该类档案的归档范围、收集模式、利用途径。在横向时间轴上，应完善灾害档案收集、整理、保管、利用、安全保障以及数字化等各项制度，对灾害档案元数据的内容、结构和格式、各灾种收录的内容进行定义，明确救灾不同阶段对数据档案的需求差异，如在紧急救援阶段能及时准确地提供救援路线、受灾状况以及相关的档案数据作为参考，以便尽快确定救援举措。

2.4 在技术应用上，开发便于各灾种档案共享的系统和工具

当前，我国已建成一批专业灾害数据库，如中国农业农村部种植业管理司的农作物灾害数据库、中国科学院地理科学与资源研究所的中国自然资源数据库等。在这些数据库中，不同程度地存在灾害数据的标准不一、数据管理范式（如灾害特征类、字段名称、数据类型等规范）与国际同类数据库不一致、互访与接轨不协调等问题[4]。一些专题数据库如“5·12汶川特大地震救灾专题数据库”仅有目录检索和文献查阅功能，缺乏对灾害历史演变规律、灾害分异规律的展示。对此，有必要尽快由相关部门牵头，深入研究国际较通用的灾害数据库建设规范与标准，借鉴灾损数据库数据处理质量控制和评价机制标准体系，开发便于各灾种档案共享的系统和工具。值得注意的是，对各灾种数据档案进行一次全面的校核，绝不是少数几位研究者或几家科研单位在短期内所能完成的，仅做好数据库的日常维护就是一项长期而艰巨的任务。灾害档案数据库的建设应充分借鉴西方国家多元主体协同治理的模式，相互配合、取长补短，才能实现不同主体之间的优势互补。