董红吉

高阳县自然资源和规划局 河北保定 071500

统一规划体系、建立国土空间规划体系是当前我国规划领域的两项重大任务，正确认识并处理好二者关系至关重要。现有文献多侧重于对发展规划体系、国土空间规划体系等单一体系的研究，缺乏对机构改革后国家规划体系与国土空间规划体系之间矛盾的深入认识。本文在厘清相关概念与基本关系的基础上，以矛盾分析为主线，运用系统分析方法，指出当前国家规划体系与国土空间规划体系之间存在的主要矛盾，并结合国内外理论与实践对矛盾成因进行相应逻辑解释，进而对国家规划体系与国土空间规划体系的发展趋势进行展望。

1 空间性规划的现状调查

为支撑规划编制，原有主要空间性规划均提出了开展现状调查、明确规划基数的要求。例如，土地利用总体规划编制需要在土地利用现状调查数据的基础上确定规划基数，其现状调查主要根据全国土地调查技术规程及土地变更调查技术规程开展；城市总体规划现状调查则要在对用地、设施和保护性要素等进行调查的基础上，在近期城市地形图上绘制土地利用现状图；县级林地保护利用规划要在开展森林资源调查、林业专业调查等调查的基础上确定林地规划基数。我国土地利用现状调查在早期主要服务于农业发展，调查的重点是土壤、土质和高中低产田数量，自1984年开始我国已组织完成了两次全国性的土地调查，为第一轮和第二轮土地利用总体规划编制工作提供了较好支撑[1]。基于已完成的全国土地调查工作，国家组织开展了年度土地利用变更调查，两者结合，使得土地调查数据和基础信息具备了较好的准确性和现势性，为满足国土资源管理和经济社会发展的各项管理需求提供了保障。城市总体规划现状调查范围主要集中在城市规划区，一般依托最新的地形图开展，并且结合技术水平的提升不断改进调查精度和信息化水平。

2 国土空间规划与城市规划的联系

2.1 城市发展中城市规划的重要引领作用

城市是一个枢纽结构的地方，联系着中央和地方的各种事权，关联着整体与局部的利益，城市起着承上启下的作用。城市工作不仅要满足国家的整体战略要求，也要以广大人民群众的利益和需求为根本政策方针。坚持以人民为主，建设美好的城市生活家园，城市作为主要阵地的地位是无法取代的。城市空间所需的生产与供给物质基础的保障，是建设没有城市病的核心，这些隶属于地方事权的城市规划，并非国土空间规划全域用途管制能完全涵盖的。因而国土空间规划体系中以解决问题为导向的城市规划具有特殊的地位和作用，城市规划能满足城市发展的人民群众的确切需求，不管是合理促进、保护国土空间，还是对城镇化的健康发展起到支撑作用，城市规划对于高质量、高品质的城市发展都起到非常重要的现实意义[2]。

2.2 国土空间规划体系下城市规划的地位

实际上，国家就城市规划在城市发展中所起的重要作用提供了基本条件。当下在建立的国土空间规划体系中，“五级三类”的基本构架已经提出，包括“总体规划、详细规划和相关专项规划”，明确指出“国家、省、市县编制国土空间总体规划”，“在市县及以下编制详细规划”。由此可见，可以在市县一级的国土空间规划层面上，发挥城市的独特优势，宏观的导向控制作用由城市总规完成，底层的管控作用由城市详规来完成。

3 基于现代城市规划理论的国土空间规划研究

3.1 城市发展理论与限制开发容量的关系

新时期国土空间规划的提出，首要目的是以双评价为标准，合理控制三线划定以及国土开发容量，打破资源环境的约束条件。在生态文明建设要求下，通过三线的划定控制，严格控制国土开发强度，限定开发容量，来倒逼当前以来土地发展经济的模式，来实现高质量的发展。早在1898年霍华德提出了田园城市理论，其目的是解决工业革命产生的城市病，抑制大城市扩张。“田园城市”理论提出了开发边界的雏形，即在城市边缘建立绿带，其目的也是为了防止城市大规模的扩张和蔓延。20世纪30年代，大伦敦规划中率先提出以绿带作为抑制城市扩张的边界。20世纪70年代，美国城市蔓延现象严重，在新城市主义的理论思潮下，城市增长边界的概念应运而生，它严谨地依据城市和乡村的功能差异划定边界。20世纪90年代，西方国家经济发展速度下滑，过度郊区化带来的基础设施投入与维护成为政府的负担。

3.2 城市生态背景下的空间发展格局

20世纪90年代左右我国开始研究城市生态的内涵，认为以城市规划角度结合生态学，统一研究城市生态系统中人与环境的关系，并且利用社会、生态、环境等几个方面的系统工程协调现代城市发展与环境的关系，保护和利用好一切自然资源，以提高城市生态系统的可持续发展及自我调节，使人和自然和谐发展，共为一体。众多理论中不仅有“田园城市”提出了城市发展与自然和谐共处研究，格迪斯、约瑟夫.路易斯.塞特、芒福德等学者认识到城市的发展将可能带来环境的破坏，开始将环境学的理论与城市规划联系起来。20世纪60年代麦克哈格的《设计结合自然》中提出从区域到建筑都应与自然环境相结合，使自然环境和人的环境结合成一个整体，全面提高人类的生活环境质量[3]。

4 结语

实现国家规划体系整体效能最优化，重点是做好发展规划与国土空间规划之间的衔接融合。进入市场经济时代以来，发展规划与空间性规划之间至今仍缺乏有效的衔接手段。当前发展规划与国土空间规划之间的隔阂远大于此前城乡、土地利用等各类空间性规划之间的隔阂，这种隔阂是在特定历史进程中产生的结果。