程 玉

（北京师范大学 法学院，北京 100875）

甘肃省高级人民法院在一起判决中指出，“永登县农林局是有行政执法权的国家机关，并不具备环境民事公益诉讼的原告主体资格，并且永登县农林局对于毁坏林木的行为可按照《森林法》第44条授予的行政权力，通过行政手段予以救济。”①甘肃省高级人民法院民事裁定书〔2017〕甘民终505号。《森林法》第44条中所规定行政手段（责令补种树木）的实质是补救性行政命令−补救生态环境危害结果的行政命令②一般认为，“责令补种毁坏株数一倍以上三倍以下的树木”具有惩罚性，应为“行政处罚”。笔者并不认可，理由是：责令补种树木有存活率的问题；即使是责令补种多倍数量的树木，也难以弥补毁林行为造成的生态环境服务功能损害。。事实上，类似行政命令在中国主要单行环境法中都有规定，但与域外相比，中国法上的行政命令制度在救济生态环境损害方面远未发挥应有作用。

一、生态环境修复行政命令及其在中国法上的规则样态

行政命令在中国行政法理论和实务中一直未获应有重视，但其概念内涵在理论界已形成基本共识。行政命令是指行政机关依职权、法律规范为特定行政相对人设定公法义务的行政行为[1]34。这一概念基本对应大陆法系国家行政决定概念中的命令性行为[2]。生态环境行政命令是行政命令在生态环境保护领域的具体适用，有“纠正生态环境违法行为”③“纠正生态环境违法行为”类行政命令旨在停止或改正违法行为，其责任形式包括“责令改正”“责令限期改正”“责令停止违法行为”等。……