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共建共治共享理念下失地农民安置社区治理研究

2021-11-19王沛

南方农业·中旬 2021年9期
关键词:共建失地农民共治

王沛

摘 要 习近平总书记在党的十九大报告中指出,要加强社区治理体系建设,打造共建共治共享的社会治理格局。这一理念为郑州市航空港区失地农民安置社区的转型与治理,提供了全新的路径。安置社区改善了失地农民的居住状况,但社区治理也面临着观念落后、主体单一、体制不健全等问题。因此,要坚持以共建共治共享理念为指导,扩大参与主体,健全治理机制,构筑充满活力、和谐有序的社区治理新局面。以郑州市航空港区郑港办事处为例,分析失地农民安置社区治理中存在的问题及其对策。

关键词 共建;共治;共享;失地农民;社区治理

中图分类号:D669.3 文献标志码:A DOI:10.19415/j.cnki.1673-890x.2021.26.070

郑州市航空港区自2007年成立以来,发展迅速,成效巨大。与此同时,随着征地进程的不断加快,大量农民成为失地农民。政府主导兴建的安置社区,有效地解决了失地农民的住房问题。随着民众的陆续回迁和外来人员的租住,安置社区的治理也面临着一系列新的问题和挑战。党的十八大以来,我国高度重视基层建设,形成了共建共治共享的社区治理理念,为失地农民安居乐业、社区和谐发展指明了方向和道路。

1 郑州市航空港区失地农民的基本状况

失地农民安置社区,既不同于以往的自然村落,又与汇聚各色人士的城市社区有所区别。厘清失地农民的基本情况,社区治理才能有的放矢。通过定点调查郑州市航空港区郑港办事处D村,得知该村共有2 397人,其中男性1 265人,女性1 132人。

在文化程度上,失地农民的整体文化水平较低。初中以下学历的有2 043人,占全村总人口的85.3%,其中有54人处于文盲或半文盲状态,专科以上学历的仅占1/10,如表1所示。

在年龄结构上,老龄化趋势明显。D村61岁以上人口的有358人,占全村总人口的14.9%,如表2所示。

在就业方面,D村失地农民的就业状况并不理想。其中,“暂无工作”的劳动力超过20%,高于2018年郑州市城镇登记失业率2.51%[1]。不少人依靠打零工(38.13%)、房租(45%)、拆迁补偿款(49.38%)生活。实现再就业的约有60%,主要集中于简单劳动行业,如保安、保洁等行业。这类工作稳定性不高,收入相对偏低,也缺乏“五险一金”等相应的劳动保障。从月工资来看,环卫工的工资为1 900元/月,保洁为2 200元/月,保安为2 500元/月,等于或略高于2018年郑州市的最低工资标准1 900元/月。加之地区开发带动的物价上涨、额外支出增多等原因,这一收入仅能勉强维持家

庭开支。

2 失地农民安置社区治理存在的问题

在定点调查的基础上,通过问卷收集(共发放170份,收回有效问卷160份)和访谈,发现郑州市航空港区失地农民安置社区在治理上存在以下问题。

2.1 治理理念滞后

村落拆迁后,传统的治理观念也随着失地农民走进了社区,并会影响社区治理。

2.1.1 法治观念淡薄

走访来看,72.5%的受访者认为“法治观念缺乏”影响了社区治理。在访谈中,对于法律常识及拆迁补偿的法律规定,大多数民众一知半解。在处理纠纷时,熟人社会中的“情理法”观念占据着主导地位,法律经常处于缺失的状态。其结果是群众不信法、不守法,少数干部以权代法,甚至是徇私枉法。

2.1.2 平等协商观念缺失

在走访中,60.63%的人认为“平等协商的缺乏”影响了社区和谐。少数基层干部在宣传、执行国家政策时,未能充分考虑群众的理解接受程度,经常采取填鸭式的方式,与群众缺乏平等的沟通协商。不少民众在与干部发生利益纠纷时,常常忍气吞声、逆来顺受,不敢据理力争。平等协商观念的缺乏,不仅助长了某些干部的官僚作风,也不利于基层民主自治建设。

2.2 治理主體有待加强和完善

共建共治共享理念要求在党和政府的主导下,引入多元主体,通过协助合作,实现社区的和谐治理。在走访中,发现航空港区失地农民安置社区在治理主体多元化上,存在一定的差距和短板。

2.2.1 村干部不作为

开发拆迁涉及事项繁多、钱款巨大,基层干部应该在落实政策、协助政府拆迁过程中,尽职尽责、积极作为,维护群众的合法权益,做好群众的当家人。但少数基层干部未能充分想群众之所想、急群众之所急、解群众之所难,甚至对于群众的利益诉求有所推诿,还有个别干部以权谋私,截留农民集体土地补偿款。

2.2.2 群众参与度低,公共意识缺乏

在走访中,发现“经常参与”社区管理的民众仅有4.38%,大部分“不参加”(60%)或“有时参加”(35.63%)。多数民众缺乏自我服务、自我治理、主动参与的意识,认为“社区管理是干部的事,与百姓无关”,关注更多的则是“自家门前雪”。另外,在参与公共活动时,多数人较为注重具有回报性的事务,至于奉献和服务性的事务,则表现得漠不关心。公共精神的缺失,既影响了失地农民市民化中责任意识的养成,又不利于提升社区认同感。

2.2.3 专业人才缺乏

专业社工人才具有一定的专业知识与技能,在社区建设、预防犯罪、矫治帮教、纠纷调解、应急处置等方面发挥着重要的作用。走访发现,D村、G庄、H村、S庄等安置社区只有少量的专业社工人员,比如教育辅导员(3.13%)、老人陪护员(0.63%),且专业种类较少,不能满足社区生活的需要。其中,纠纷调解员大多由村干部或其亲朋担任,在调解纠纷时,效果不佳。

2.2.4 社会组织不完善

在共建共治过程中,社会组织以非正式的力量嵌入社区,能够发挥“润滑剂”的作用,协助政府优化公共服务格局,加强政府与民众的互动。同时,也能够为民众提供多层次、多元化的优质服务,不断满足民众的美好生活需求。走访发现,航空港区失地农民安置社区在社会组织引入和完善上有待提高。D村、G庄、Z村等社区有“文艺队”(38.75%),即妇女自发组织的舞蹈队,少数社区有“老年人服务中心”和“法律咨询点”,暂无其他类型的社会组织。

2.3 基层管理制度不健全

打造失地农民安置社区共建共治共享的新格局,需要健全的制度体系,促进多元主体的良性互动。目前,航空港区在社区管理制度上存在一定的不足。

2.3.1 统筹机制有待健全

随着城市化进程的加快,经济社会发展日新月异,加强统筹机制建设,有助于理顺多方关系,凝聚共识,产生合力,促进社区建设。在走访中发现,航空港区在住房等建设上,有待于进一步加强统筹规划。例如,在回迁安置上,郑港办事处多数村庄过渡时间较长,一般在3年左右,个别村庄已达5年,远超过当初18个月的规定期限。已经回迁的村庄,如陡沟、冢刘,房屋尚未全部分配到数。对于尚未安置妥善的失地农民,政府需要支付大量的过渡补偿费用,郑港办事处仅此项财政支出每年就高达上千万元。

2.3.2 民主监督机制不完善

在走访中,69.38%的受访民众认为社区管理缺乏民主,往往是“干部说了算”。在土地征迁、房屋拆迁、集体资产管理等重大事项上,“四议两公开”执行不到位,民主管理、民主监督流于形式。加之信息反馈渠道比较单一,民众难以顺畅地反映问题,也增加了上访、挡路、堵门等群体性事件发生的可能性。另外,在基层组织内部,党员和群众代表难以有效地制约、监督干部的权力实施,“一言堂”现象突出。

2.3.3 社区财务管理机制不完善

在走访社区时得知,58.75%的受访者认为社区的“财务公开度低、不及时”。在信息公开上,对于村民过渡费、养老补贴等标准款项,大部分社区公开得比较规范、及时,而对于集体补偿款的收支、门面房的盈利及分红、宅基地的补偿等项目,一些社区公开的定期性、及时性不高,财务账目避实就虚,细化程度低,倾向于公布总账、大账,而缺少小账、流水账。

3 打造共建共治共享的失地农民安置社区治理新格局

城乡社区作为社会的基本单元,其治理方式与成效直接关系居民的生产生活与社会的和谐稳定,会影响国家治理体系现代化建设。2012年,党的十八大首次提出加强社会建设。2013年,党的十八届三中全会明确以“社会治理”取代“社会管理”,提出要建设“科学有效的社会治理体制”[2]。2015年,在党的十八届五中全会上,习近平总书记首次提出,要“构建全民共建共享的社会治理格局”。2017年,党中央和国务院发布了《关于加强和完善城乡社区治理的意见》,指出要把城乡社区建设成为“共建共享的幸福家园”[3]。2017年10月,党的十九大深化了“共建共享”理念,提出要“打造共建共治共享的社会治理格局”,强调了社区治理体系建设在新时代国家治理中的重要作用。打造新时代失地农民安置社区治理的新格局,要坚持以共建共治共享理念为指导,从治理主体、治理理念、治理制度3个方面着手,妥善解决问题,推进社区的现代化建设。

3.1 更新治理理念

失地农民安置社区的治理转型与发展,应以共建共治共享理念为指导,摒弃“人治”、宗族等观念,树立法治、以人民为中心的理念,增进社区治理成效,提升群众的幸福指数。

3.1.1 弘扬法治理念

推进失地农民安置社区的法治化,要强化各主体的法治思维,树立“以法治社”的新理念。1)政府要强化法治观念,依法办事,增强公信力。在涉及社区居民重大利益的事项上,政府应引导各主体依据法律、程序和规则,平等交流协商,落实“四议两公开”,保障民众的根本利益。2)居委会要加强法治宣传,引领民众学习法律知识,遵守法律规范,维护法律权威,提高其依法维权的能力,营造社区的法治氛围。3)基层干部、党员要加强法律知识学习,树立法治观念,提高法律素养,牢记法律红线不可逾越,法律底线不可触碰,敬畏法律,做尊法学法守法用法的带头人。在处理社区事务时,要以事实为依据,法律为准绳,引导群众通过法律途径解决

各种纠纷。

3.1.2 树立以人民为中心的理念

在社区治理中,要坚持以人民为中心,树立“尊重人、关心人、理解人、发展人”的理念,采取因地制宜、逐渐推进的人性化治理措施,增进广大居民的归属感与幸福感。1)重视民生。针对失地农民关心的房屋安置、补偿款发放、养老、医疗、子女教育等问题,党员干部应主动联系群众,开展常态化的走訪,了解民生疾苦,提高帮扶力度,不断消除干群之间的隔阂,赢得民众的尊重与支持,密切党群干群关系。2)政府、居委会与社区组织要积极帮助失地农民实现再就业。“授人以鱼,不如授人以渔”。除了要加强宣传,转变失地农民“等靠要”“吃老本”等陈旧思想,引导其树立积极就业、参与竞争、不断学习等观念外,还要拿出一定的财政资金和利用现有的培训机构,为失地农民提供各种职业技能培训,如厨师、园艺、汽车维修、装潢等,使他们掌握一技之长,提高就业能力,实现再就业。

3.1.3 推进平等协商的理念

平等协商是民主自治的基本要求,各治理主体在法律面前一律平等,要采取集体协商讨论、少数服从多数、维护少数人合法权益的原则来处理公共事务。在社区生活中,要倡导平等协商的理念,让大多数人参与社区治理,共同协商解决社区问题。要加大对社区干部作风的审查力度,对于“摸脑门,乱拍腿”及持强凌弱、作威作福的行为,应依法惩处。同时,还要发挥广大群众的监督作用,依法检举揭发干部的违法乱纪行为。

3.2 推进治理主体多元化

习近平总书记在党的十九大报告中指出,要“完善党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障的社会治理机制”,推动治理重心向基层下移,发挥社会组织作用,实现政府治理和社会调节、居民自治良性互动[4]。这为失地农民安置社区治理主体机制的构建,指明了方向和目标。

3.2.1 坚持党的核心领导

要发挥党在政治、思想、组织上的领导作用,健全社区党组织领导下的群众自治机制,建设服务型社区。1)加强基层党组织队伍建设。“打铁还需自身硬”,党员干部自身素质的高低直接关系到党的声誉。要加强社区党支部书记的办事能力、责任担当意识及廉政作风建设,为群众排忧解难,发挥好基层引领者的作用。要贯彻执行中央“八项规定”,加强对党员干部的约束,使党员干部成为社区建设的积极参与者,发挥好模范作用。2)坚持和弘扬党密切联系群众的优良传统与作风。要探索社区党员与村民代表“包户帮扶”的工作方法,着力解决好群众最关心的现实问题,不断提升民众的获得感与幸福感,始终保持党同人民群众的血肉联系。3)坚持居中协调,凝聚各方力量。社区党组织要立足实际,扮演好失地农民权益的“表达者”和“维护者”的角色,成为失地农民的“代言人”[5]。同时,发挥好居中协调的作用,协调各方利益冲突,凝聚共识,集中力量,在共建共治中推进共享。

3.2.2 发挥政府主导作用

政府要发挥指导者、维护者、监督者、宣传者的角色,推进基层社区自治。1)管委会要注重对社区治理的宏观指导,以回应诉求、责任担当为理念,明确权限,提升服务质量。要充分调动群众的参与性,调和不同主体的关系,使社区治理趋向法治化、规范化。2)整合各种资源,做好统筹规划,加大对社区的财政支持,提高公共产品的供给力度,为失地农民提供完善的基础设施,构建优良的人居环境。3)街道办事处作为基层政府,应依法监督居委会的工作,及时纠正越权错位现象,构建畅通常态化的民意反馈机制,回应群众诉求,保障人民合法权益。同时,要开展常态化的安全宣传活动,宣传社区防火、防电、防盗、防恐怖主义等信息,不断培育民众的安全意识与防护能力。

3.2.3 发挥社工人才和社会组织的作用

1)政府要拓宽参与渠道,加强对社会组织的引进与培育,有效推进社会组织参与社区治理。针对当前养老、慈善、法律援助等社区难点问题,要加大对社会组织的政策支持,搭建平台,创新社会组织孵化、培育和管理方式,承接政府不好管、不易管的公共服务,从而加快政府职能转变,促进社区减负增效,满足群众的多样化需求,推进和谐社区建设。2)要加强对专业社工人才的引进、保障与培训。要畅通人才引进渠道,优化社区人才队伍结构,发挥社工人才的专业优势,为民众提供多元化的专业服务。要加大对社工人才的激励与保障,根据市场行情,设定合理的薪酬水平,同时建立合适的晋升机制,提供行政或事业编制,提高对社工人才的安置程度,切实留住优秀人才。在“引进来”基础上,要注重挖掘、培养失地农民为社区服务的意愿与能力,提升民众的自我服务水平,为社区治理贡献力量。

3.2.4 提高群眾的参与度

失地农民是安置社区建设的主体,是社区治理的依靠力量和长久动力。1)积极动员符合条件的居民参与社区的民主活动,如“村两委”的换届选举,培养群众的民主理念、权利意识与社会责任感。2)鼓励居民积极参与民主决策,在居民大会、社区民主评论会、社区重大事项听证会上,参与讨论,建言献策。3)广大居民要主动参与社区的日常治理,如防范、抵制、举报危害社区公共安全的黄赌毒、邪教、封建迷信等活动。4)要激发广大民众的主人翁精神,对村务公开状况、评议结果和村干部的日常工作进行民主监督,不断改进社区治理成效。

3.3 健全社区治理机制

健全失地农民安置社区的治理机制,既要明确各主体的权责,又要提供良好的发展条件,促进充分参与,共建美好家园。

3.3.1 加强统筹机制建设

1)要树立“整体大于部分之和”的意识,加强统筹规划,推进公共服务均衡化。例如,在房屋安置中,要坚持公平公正公开的原则,统计符合条件的人口数量,合理划定分房的截止时间线,避免公共资源过度浪费。2)要加大对社区基础设施的投入,如社区活动中心、体育场、健身器材、社区绿化等,完善社区的硬件和软件设施,优化社区自然和人文环境,让发展成果更多、更公正地惠及广大人民。

3.3.2 进一步推进社区的法治化建设

1)要全面依法治社,坚持“有法可依、有法必依、执法必严、违法必究”。坚持以人民为中心,细化社区治理的法律法规,明确街道办的职权,定位社区职能,为居民自治、社会组织参与社区治理提供法律依据。2)要加强执法人员队伍建设,提高其法律素质与执法能力,改进执法成效。通过设立执法监督热线、违法处罚等机制,加强对执法人员的监督,防止和纠正执法中的违法行为,促进依法行政,确保权力的正当行使。同时,鼓励居委会结合社区实际情况,召开村民大会,坚持问题导向,兼具实用性与可操作性,充分听取民意,经过民主评议决策,制定合法合情合理的村规民约。

3.3.3 加强基层监督约束机制建设

1)加强社区基层民主建设。街道办事处要强化对社区两委班子的监督,不定期地审计检查社区民主建设和财务收支状况。进一步健全村民大会和村民代表会议制度,完善村民自治章程和村规民约,加强民众对社区干部的监督。在涉及全体民众利益的重大事项上,要落实“四议两公开”工作方法,不断加强民主决策、民主管理。2)实行村务、财务透明化。要重新核算集体资产,摸清家底,并向全体民众公示。清产结束后,要建立集体资产登记、管理、使用、处置等制度,做好台账记录,并定期上报、公示。要推进社区集体资产监管和交易平台建设,确保集体资产动态的公开化,细化财务公开项目,提高公开实效和质量,做到如实、及时、经常公开,保障民众对集体财务的知情权和监督权。3)拓宽民主监督渠道。要加强宣传,增强民众的监督意识,鼓励和引导民众依法行使民主监督权利。一方面,要充分利用现有的监督形式,实行重大事务在社区和街道办的咨询、听证、公开制度,不断健全基层干部公开述职、民意测评、民主考核等机制;另一方面,要探索创建多重监督机制,将法律监督、政府监督、群众监督、人大监督等方式有效结合起来,并充分发挥自媒体在民主监督上的优势,不断提高社区治理的民主程度。

参考文献:

[1] 郑州市统计局.2018年郑州市国民经济和社会发展统计公报[EB/OL].(2019-03-23)[2021-07-01].http://www.tjcn.org/tjgb/16hn/35796.html.

[2] 中国共产党第十八届中央委员会.中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定[EB/OL].(2013-11-15)[2021-07-01].http://www.scio.gov.cn/zxbd/nd/2013/document/1374228/1374228_1.htm.

[3] 陈幽泓.中共中央,国务院出台《关于加强和完善城乡社区治理的意见》[J].住宅与房地产,2017(34):25-26.

[4] 习近平.决胜全面建成小康社会 夺取新时代中国特色社会主义伟大胜利:在中国共产党第十九次全国代表大会上的报告[M].北京:人民出版社,2017:12-15.

[5] 张劲松,杨颖.论城郊失地农民社区的治理[J].学习与探索,2013(8):52-58.

(责任编辑:赵中正)

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