杜国明，盖兆雪，王洪彦

(东北农业大学 公共管理与法学院，黑龙江 哈尔滨 150030)

0 引 言

耕地资源是保障国家粮食安全、促进农业高质量发展和农业增收、建设农村生态文明的根本。伴随社会经济快速发展，耕地细碎化已成为中国农业转型发展中的一个突出问题，是中国农业现代化和规模化发展的关键障碍[1-2]。耕地细碎化制约着耕地规模利用和集约经营，降低了耕地产出效益。一方面，连片耕地被切割成多个大小不一、分布不均衡的地块，在一定程度上造成耕作成本高、产出效益低，导致生产边际化问题日益凸显，甚至使一些耕地被撂荒[3-4]；另一方面，地块多且小、形状各异且不连接，导致机械化水平难提高、种植业分区轮作制度难建立、优势区难形成等问题日益加剧[5]。近年来，这些问题受到党中央、国务院的高度关注，国家连续多年出台一系列文件强调农业规模化、集约化和现代化的重要性和紧迫性[6]。例如，2017年十九大报告指出“确保国家粮食安全，构建现代农业产业体系、生产体系、经营体系，是现代农业建设的重要内容和举措”；2019年中央一号文件提出“保持农村土地承包关系稳定并长久不变，发展多种形式农业适度规模经营，实现小农户和现代农业发展有机衔接”等。然而，随着中国农业空间与城镇空间、生态空间冲突的进一步加剧，耕地细碎化治理面临着巨大挑战[7]。尤其《国家质量兴农战略规划(2018～2022年)》的提出与实施，对耕地细碎化治理提出了更高要求。……