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代表性官僚制中的性别平等:隔离障碍及影响因素

2021-11-15吕芳

社会观察 2021年6期
关键词:官僚代表性公务员

文/吕芳

问题的提出:代表性官僚制与性别平等

20世纪60年代以来,代表性官僚制成为西方公共行政学的研究热点之一。最初的研究包括金斯莱的《代表性官僚制》和莫歇尔的《民主与公共服务》。前者提出,如果公务员的结构与整个社会的人口结构相契合,官僚代表各阶层的利益,那么就更有可能对社会需求做出回应;后者则区分了官僚制的消极代表性和积极代表性之间的差别。消极代表性又谓“社会学上的代表”,以官僚体系是否客观代表了人口的社会构成来衡量;积极代表性又谓“职能的代表”,是指公务员会被期望去代表他所归属的那个群体的利益。这一研究开启了两个研究主题:一是官僚消极代表性的程度及影响因素的研究,二是消极代表性导向积极代表性的可能性以及导向机制的研究。

代表性官僚制使“代表性”这一价值从政治领域向行政领域渗透。代表性官僚制区别于代议制民主,平等的衡量标准从立法机关成员的代表性扩展到执法机构成员的代表性,因此被视为矫正代议制民主弊病的重要举措。行政领域的性别平等由此成为代表性官僚制的研究议题。20世纪90年代以后,大量的实证研究涌现,以验证性别平等对政策效果的影响。相关研究包括,提高女警比例可以相应提高女性对性犯罪的报告率和对罪犯的拘捕率;提高非裔警察的比例会明显改善社区治安;等等。2018年吉尔的研究则进一步对个体行为进行了验证。在政府工作人员和服务对象“一对一”的公共服务中,当政府工作人员与服务对象的性别相同时,公共服务的效果就会得以改善。这些实证研究表明,如果官僚体系能够反映社会中人口结构的性别、种族等的比例,公共政策的结果自然而然就能得到改善。

代表性官僚制把社会平等、性别平等从政策制定过程扩展到政策执行过程中。一些研究开始关注代表性官僚制如何影响政策效果等问题。“双轨”理论提出:在自上而下的轨道上,如果官僚与所服务的群体性别、族裔相同,有相似的社会化过程,那么官僚就更愿意投入时间与精力影响行动,从而可以产生良好的政策效果;在自下而上的轨道上,如果公共服务的对象与执法者性别、族裔相同,那么就会对政府产生更多信任。如此,在服务供给和管理过程中,公民也能更好地合作,从而产生良好的政策效果。结论是,提高同性别、同族裔提供公共服务的比例,或者为公务员提供相应培训,指导他们如何服务于异性或异族公民,会提高政策执行的效果。

学界对上述研究也有不同的声音,依据社会人口构成的分类比例选拔公务员会与公务员制度的重要原则之一——功绩制——形成冲突,因为两种选拔标准之间具有内在张力。塞尔登认为,官僚对作为女性、少数族裔等少数派代表的角色认知,而非官僚自身的性别、族裔身份,影响着他们对少数派利益的维护与代表。换言之,官僚自身的性别、族裔身份固然重要,但是,非少数派官僚同样可以产生代表者的角色认知,并进而代表少数派的利益,积极影响政策结果。

正是在这些研究的推动以及多方力量的共同影响下,自20世纪60年代平权运动以来,西方发达国家公务员录用过程中的性别不平等现象渐渐得以改变。但是录用以后的纵向层级隔离和横向部门间隔离又成为代表性官僚制中性别不平等的关注热点。

政府纵向层级中的性别隔离

自20世纪60年代起,女性管理者职业发展的纵向层级分布开始引起关注。“玻璃天花板”主要被用来描述无形地阻碍女性进入公司最高层的壁垒。

(一)理论上的演变:从“玻璃天花板”到“迷宫”

女性晋升的“玻璃天花板”似乎无法用教育和工作经历来解释,女性在职业生涯中缺乏可以模仿的榜样,男性决策者更愿意录用和晋升在年龄、性别、种族、背景等方面与自己相近或相似的人,这就是所谓的“同性复制”。“男性至上”的文化通过在职业群体中建立基于性别的等级制度,使男性占据最权威的职位,而女性占据次要的职位,从而产生垂直隔离。然而,“玻璃天花板”的隐喻只是反映女性和少数族群晋升结果的不平等,并没有反映女性和少数族群在工作场所遭受歧视的过程。此后,学界提出了各种各样类似的隐喻来强调女性职业晋升中所遭遇的不同障碍,如“粘地板”“防火墙”和“玻璃峭壁”等。“粘地板”理论指的是一个群体初入职场时面临的严苛的工作条件;“防火墙”理论更关注工作过程中具体的障碍;“玻璃峭壁”则是指,女性领导者在冲破“玻璃天花板”并且获得领导职位之后,更容易被安排在充满危险和不确定的职位上。

伊格利和卡莉在《穿越迷宫:指引女性领导者登上事业之巅》中把美国女性职业晋升经历的三个阶段的不同障碍分别命名为“水泥墙”“玻璃天花板”“迷宫”。第一阶段的“水泥墙”,喻指公开的、绝对无法跨越的障碍,其基础是“男主外、女主内”的劳动分工模式;第二阶段的“玻璃天花板”不再将女性彻底排除在领导职位之外,而只是阻碍女性担任高层领导职位;而第三阶段的“迷宫”象征着女性在获取高层领导职位时的“迂回曲折道路”。“迷宫”的隐喻引导人们全面思考影响女性发展的社会文化和权力结构因素,而不再拘泥于个人偏见的影响。

(二)现实中政府的纵向层级隔离

自20世纪60年代以来,美国女性和少数族裔在私营和公营部门的比例一直在增长。美国联邦政府女性公务员的数量占总量的将近一半,但是,女性和少数族裔主要从事文书、蓝领工作以及中低层职位的工作,而不是专业类、管理类的工作,女性高级公务员仅占13%。美国的公务员分为15级,在11级以下的低、中级公务员中女性的比例超过了男性,而在11级以上的高级公务员中,女性比例远远低于男性。具体到联邦政府的各个部门,在能源部、国防部、国土安全部、司法部、退伍兵事务部等,女性高级公务员的比例要远远低于男性,而在教育部、健康和人力资源部,女性高级公务员的比例接近男性,但是仍然低于男性。由于高层公务员掌握公共权力,在公共决策过程中发挥重要作用,因此,纵向性别隔离更可能导致公共领域的性别不平等。

政府横向部门间的性别隔离

横向的性别隔离一般是指雇佣上的藩篱而引起的性别隔离。横向性别隔离限制女性进入某些工作或机构,或导致女性局限于某些工作或机构。

(一)政府不同类型部门的性别隔离

在公共部门中,政府部门类型与性别隔离密切相关。不同的政策类型在官僚体制中呈现出完全不同的结构、程序和关系,这些结构、程序和关系会影响部门中的人事制度。洛伊的研究依据“强制的可能性”和“强制发生作用的途径”把政策分为四个类型:分配政策、再分配政策、监管政策和构成性政策。分配政策对公民的权利进行分配,政府与公民的关系更多的是庇护与被庇护的关系;再分配政策关注纠正歧视不同人群如阶级等的规则和行为,为此进行资源分配、满足服务需求;监管政策通过授权、惩罚和禁止来控制生产;构成性政策关注的是主权的维持。大体上,不同部门可以归入不同的政策领域。在此基础上,政策类型与性别平等的相关性得到深入探讨。一般而言,分配、监管政策领域的女性比例明显偏低,而再分配政策领域的女性比例较高,因为组织使命中的平等导向会影响性别隔离。例如再分配部门旨在通过分配财富、资源与权利,纠正歧视少数派的规则和行为,满足少数派的利益表达与服务需求,其部门的使命与女性和少数族群更为契合。因此,这些领域会聚集较大比例的女性和少数族裔。安妮·纽曼对佛罗里达州政府的研究提出,大多数女性工作于再分配部门和监管部门,而女性在分配部门入职和晋升时受到的歧视最为严重。刘易斯和尼斯对美国州和地方政府公务员的分析也证实了这一规律,女性更多地在社会福利、住房和卫生健康等部门工作,而男性更多地在街道、高速公路、消防和治安领域工作。

(二)政府部门不同岗位的性别隔离

在政府部门内,如果把职位分为专业技术岗、管理岗、科学技术岗三类,那么,女性在专业技术岗的比例偏高,而在管理岗和科学技术岗的比例偏低。如果再进一步,把职位细分为管理岗、专业技术岗、办公室文员、专业技术岗的辅助人员四类,那么女性从事办公室文员和专业技术岗的辅助人员的比例较高,而在管理岗和专业技术岗的比例偏低。

(三)政府部门的规模、地位等与性别隔离

女性的雇用率与机构规模的大小成反比,机构越大,女性的比例越低。其中的原因在于机构人员规模越大,基数越大,每额外雇用一个女性对机构的多元性或融合性影响越小。因此,人员众多的政府部门晋升竞争更加激烈,更易于通过专业、能力等标准来选拔人才,而更少考虑性别等方面的多元性。

女性的雇用率与部门在政府体系中的地位也密切相关。政府部门的情况与私营部门有所差异,政府部门不存在经营业绩的问题,却存在核心部门与边缘部门的区别,在核心部门如国防外交、工业交通、财政金融、政法监管等部门,性别隔离就要比再分配部门更为严重。

女性的雇用率与政府部门所处的城市规模也紧密相关。金崇坤依据2000年美国密歇根州和宾夕法尼亚州政府部门的数据提出,女性公务员在再分配部门与大城市的比例较高。一般情况下,大城市拥有完备的劳动力市场,可以提供大量的工作岗位,而且大城市的公众更为开放,大城市的行政部门比农村的行政部门更可能雇用女性和少数族裔。然而各州政府的历史、文化、政治、经济、地理情况等存在差异,因此,这项研究无法判断这两个州的情况是否可以推论到其他区域。

在商业领域,企业领袖的性别与企业业绩紧密相关。在企业业绩持续不佳、面临艰难决策的时刻,女性因为拥有更敏感的情感和更高超的人际交往能力而更可能成为力挽狂澜的英雄;而在企业发展繁荣时期,男性则更容易成为企业的领袖。研究表明,政府部门也存在类似情况。但真正原因不在于女性具有特殊的创新力和高超的人际交往能力,而在于女性缺乏施展才能的机会。当危机使女性可能成为领袖时,不管前景如何,女性都会认为这是一个机会,而且,带领部门走出困境也是发展并展示领导能力的一个绝佳时机。因此,女性更可能在危机时担任部门领袖。

(四)决策者的多元性与性别隔离

性别隔离也与组织决策者的多元性有关。针对组织中的性别隔离,决策者的性别多元性可以克服招聘与晋升过程中的性别偏见与群体偏见。女性进入决策层既可以减少群体偏见的产生,也可以促进决策视野的多元化。科尔等人对美国23个城市管理层的研究表明,如果女性占据城市的主要行政管理职位,就能改善部分领域的性别隔离现象。如女性管理者可以提高女性专业人员和社会保障服务的职位比例。从职能角度讲,当选女市长并没有改变女性的工作比例,只是提高了财务管理部门的女性职位的比例。组织多元性,尤其是最高决策层的多元性对于女性进入最高领导层具有重要意义。

性别隔离的影响因素及改革路径

综合以上讨论,关于政府部门性别隔离的影响因素可以从个体、组织、制度环境三个层面切入分析,而三个层面的分析对性别隔离的应对之策也各有差异。

从个体层面看,一些研究把公共部门的性别隔离归因于男女在人力资本、社会资本上的差异。个体人力资本的投入、支出因素都影响着女性的职业晋升。例如教育程度、专业培训等投入不足,或在家庭中支出太多,例如结婚、生育更多子女等造成工作时间减少。从个体的社会资本角度看,女性无法进入“男性俱乐部”、受到以男性为主的社会网络的排斥、缺乏高层次的引领者等,导致女性的职业发展受限。如果承认个体因素是造成性别隔离的根本原因,那么为了促进性别平等,女性需要接受更多的教育、培训,花费更多时间在工作上,建立起广泛的社会网络,等等。

从组织层面看,性别既是个体特征,更是反映群体的一个类别特征。人力资本的差异无法解释为什么具有相似个体特征的女性在不同政府部门的录入、晋升等方面存在差异。一些理论认为,性别隔离与个体所处的组织相关。组织的特点如组织使命、组织业绩、组织决策者的结构、组织在经济社会结构中所处的位置都会影响性别隔离的状况。从组织层面出发,则应立足于改变组织文化、促进组织决策者的多元化、在特定类型的组织中设定性别配额等消除性别隔离的方法。

从更为宏大的制度环境看,性别或种族隔离的罪魁祸首不是雇主偏好或组织特征,而是工业化过程中的劳动力市场。劳动力市场的性别不平等植根于工业化、现代化的深层背景中。劳动力与其生活手段的分离是新的工业秩序形成的起点。个体受市场力量的影响日益从原来“扎根”的集体如家庭、亲属群体等社会关系中脱离出来。而家庭中的性别等级制度与市场中的劳动力平等密不可分,男女在雇佣劳动与家务劳动中的分工是工业社会发展的前提之一。然而,进入后工业社会,在迅速分化和全球化的世界里,社会结构愈益呈现“个体化”的趋势。短期雇佣取代了工业化时代的长期雇佣,分化出来的个体被迫成为独立、自主的人,对自己的问题负起全责,但是个体建构的不确定性又使个体不得不努力寻求维系身之保障和心之安稳的避难所。随着女性教育程度和就业率的提高,“双薪型”家庭日趋增多,性别隔离的制度环境正经历急剧的变迁。如果国家不制定相应的家庭政策给予支持,在家庭、工作两个领域不可兼顾的情况下,许多拥有良好教育背景、追求生活自主权的女性将选择不进入家庭或减少生育子女的数量,以此来减少对家庭的人力资本投入,独身比例渐趋升高,生育率渐趋走低。因此,从社会发展的长远视角看,家庭、就业、社会诸领域的政策需要经过整体性的审视。

回到代表性官僚制的理论,公共部门的性别平等和其他社会平等问题大相径庭,在分析其影响因素时不能割裂家庭、社会两个范畴,因为性别不平等植根于深层次的社会结构之中,又被迅速变化的时代命题不断重塑。当我们加入整体性的视角重新审视性别平等问题时,强调破除政府纵向层级、横向部门间的性别隔离的重重障碍,在本质上就不会与公务员的功绩制构成冲突,因为功绩制并没有考虑整体的社会结构性问题。因此,代表性官僚制的性别平等研究不应止步于对消极代表性简单的陈述,而应该深入剖析其制度环境的原因,并通过制度建构导向真正的性别平等。

具体到政策建议上,从宏观政策看,公共部门的性别平等应成为考核政府的绩效指标,由此促进公务员招录渠道、队伍构成的多元化。在政府部门内部,一些打破性别隔离的人事政策和程序需要推行,如利用配额制保证女性在一定政府部门、一定政府层级中的比例。在社会领域,制定承认时间权利的家庭政策、以保护核心家庭为目标的劳动力政策、养老抚幼的社会保障政策等。国家应为个体化社会中的个体提供安全保障。只有这些政策相辅相成,相互支撑,才能促进女性更好地平衡家庭、职场的角色。

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