程旺婕

摘   要：单一的居家养老或机构养老模式难以满足养老需求和缓解养老服务供给压力，“智慧社区+居家养老”的养老模式获得了政府和公众的认可与支持。我国智慧社区养老服务处于探索阶段。基于此，运用多中心治理理念，分析日韩英美发达国家的多中心治理养老服务经验，发现我国存在政府与企业职能双重失灵、老年群体对智能平台嵌入的不适、专业养老服务人员供给缺乏、民间非营利组织融入力量不足等问题，并提出对我国智慧社区养老服务的提升路径。

关键字：多中心治理;智慧社区;养老服务

中文分类号：C913.6        文獻标志码：A        文章编号：1673-291X（2021）29-0063-03

单一的居家养老或机构养老模式难以满足日渐繁重的养老需求，难以缓解养老服务供给压力。智慧社区可视为智慧城市的“细胞”，可通过建设社区基础环境、基础数据库群、云交换平台、应用及其服务体系、社区保障体系打造智能社区、人文社区、和谐社区[1]。我国老龄人口基数较大，还有增长迅速的特点，伴随着养老需求的量度较大和需求多样化，“智慧社区+居家养老”的养老模式获得了政府和公众的认可与支持。

当前智慧社区养老服务的提供主体呈多元化趋势。我国实行以政府主导的非营利性与民间营利性为辅的多元主体参与社区养老服务合作供给体系[2]。我国智慧社区养老服务处于探索阶段，还存在诸多问题。因此，运用多中心治理理念，分析日韩英美发达国家的多中心治理养老服务经验，提出对我国智慧社区养老服务的提升路径。

一、多中心治理理论分析智慧社区养老服务供给问题的适切性

多中心治理理论支持权力分散、管辖交叠，存在政府之外的新中心的治理模式，认为这种治理体系充满竞争，富有效率和活力[3]。多中心治理理论能提升公共决策的科学性和民主性，避免了政府垄断与私有化策略的缺点，提供了合作共治的公共事务治理新范式。与此同时，伴随着国家治理现代化改革的不断深化，公共服务产品的供给过程已从过去以政府为主的管理取向转为多方参与、多元联动的治理思路。我国学者在对多中心理论与治理理论的研究已经不局限在制度经济学方面单纯的多中心制度安排，已经创造性地建立了适合中国国情的多中心治理理论[4]。运用多中心治理理论分析框架来梳理和理解我国智慧社区养老服务，有助于在治理现代化的大背景中明晰我国智慧社区养老服务的发展思路与动力机制优化策略。

二、国外多元协同供给养老服务的主要经验

（一）政府的引导、规范、监督功能

韩国政府在孝道文化弘扬下，引导社会对老年人的尊敬与孝顺，通过孝道文化在学校的系统教学、在政策法规上的引导，促进了孝道文化研究和孝道文化传播推广，营造了构建智慧社区养老服务的文化氛围。孝道文化在公众中的认可和奉行中，推动公众对老年人服务的供给意识和养老服务动力的激发[5]。日本政府通过老年人服务的法规建设和政策引导，颁布了《老年人福利法》、《护理保险法》、《特定非营利活动促进法》等一系列政策法规，引导促进了社区养老服务供给产业链的形成和发展[6]。美国联邦老龄局对老年人服务网络效果进行评估，利用有效的监督管理养老服务的各方面主体行为，及时发现供给问题，调整养老服务方案和方式以促进养老服务效果的实现[7]。

（二）社会组织的线上信息和养老服务项目

英国通过信息技术公司等社会组织及个人，打造全智能化老年系统，通过互联网技术打通信息交流渠道，为老年人提供安全便捷的医疗健康咨询服务、人身安全监控照护、紧急救援等养老服务[5]。美国通过建立养老服务信息化平台，利用老年人信息化服务，协调各个养老服务项目供应商、政府部门和老年人之间的关系[7]。养老服务信息平台通过养老服务区域、养老服务提供方式、养老服务对象等信息的汇集与发散，实现养老服务提供多渠道提高老年人信息应用技能，以达到提高智慧养老服务的有效使用。

在智慧社区养老服务中，日本通过政府部门引导和市场机制运作，促使社会组织建立互联网下的社区养老服务组织，为老年人提供日间照料和短暂的托老服务[8]。社会组织在医疗卫生、家政照料方面汇集全科医生、医疗护工、家政服务人员、心理医生等专业职业人才，组成专业化的养老服务团队，使得智慧社区养老服务的质量和效果得到有力保证。美国通过跨界的养老服务资源协同，实现养老服务供给覆盖老年人信息咨询与出行服务、营养膳食服务、依托家庭和社区的长期照顾服务、疾病预防和健康促进、老年人权益保护等多方面。韩国政府直接提供普惠性的养老服务项目，利用财政补贴养老服务主体和养老服务对象，以此激励社会组织在市场化中供给更加多样化的养老服务项目。

（三）民间非营利组织的线下服务参与

在日本，民间非营利组织参与养老服务活动较为常见。民间非营利组织主体参与拓展了智慧社区养老服务的线下养老服务供给方式[9]。福利协会、社会福利商社等民间非营利组织受到日本政府财政资助，发展迅速且提供的服务质量和效率都很高。民间非营利组织主要由学生和家庭主妇参加生活援助服务，如打扫房间、行动照料、生活用品代购等。在韩国，对居家老年人提供养老服务的主要机构有老年福利馆和社会福利馆。韩国政府部门直接管理部分养老服务机构，其他大部分机构则由政府部门委托基督教、佛教等宗教团体或民间的非营利团体来营运[10]。韩国这种养老服务提供方式，受到广泛的宗教信仰和宗教力量的影响。美国政府将学生教育和奖学金评定与社区服务参与挂钩，有的大学明确将参与社区服务列入必修课中，形成社区志愿者数量众多、来源广泛和活动丰富的特征[11]。

三、我国智慧社区养老服务的问题

（一）政府与企业职能双重失灵

在我国不断发展和深入的社会主义市场经济和现代化治理过程中，多方参与成为解决社会问题的新思路。养老服务在早期由政府包办，如今则转变职能设置，强调政府主导和企业运营的养老服务提供方式。智慧社区养老服务中，政府提供政策法规制定支持、财政支持，以及对智慧社区养老服务的企业主体进行监督和评估[12]。政府的财政支持提供了大量的人力资源和基础设施建设，极大促进了智慧社区养老服务建设进程。企业在市场竞争的环境中，利用自身信息技术和人力资源优势，提供高效灵活的养老服务[13]。