吴艺

摘要：监察制度是中国特有的政治制度之一，也是中华制度文明 史上的卓越政治资产。产生于先秦，发展于唐宋，完善于明清。对于缓解官民冲突，维护国家机器的良性运转起到了巨大的润滑作用。

关键词：监察机构、监察官、监察权、监察法

一、监察机构与监察法的产生

（一）春秋战国

春秋战国时期，铁质生产工具的应用极大提高了生产力，促进了生产关系的变化，推动了政治上层建筑的重大变革。一，周天子共主的地位发生动摇，礼乐之治让位给讲求富国强兵之学的以法为治。二，官僚制度取代了贵族世卿世禄制，俸禄取代了采邑制度。三，在国家机构中，设置了专门从事察官的机构——御史， 以纠弹官邪、督励官吏，成为战国时期官制变动的新趋向。随着战国时期地方郡县制的划分，在郡设监御史为地方监察官。

（二）秦朝

中央监察机构为御史府，设置御史大夫作为主管监察的最高官吏， 御史大夫实即副丞相。御史大夫下分中丞和御史丞两个属吏。御史丞主要是在府内协助大夫处理日常公务;中丞则在殿中掌图书秘籍，并外领监御史以督郡县。在地方，秦朝郡级所置之监，即是监御史。史称“秦有监御史，监诸郡”。

（三）汉朝

汉承秦制， 仍以御史府为中央最高监察机构。但汉朝监察权出现 多元化现象，丞相司直，辅佐丞相，检举不法，是丞相系统的行政监察机构;武帝时，还建立了特殊监察机构司隶校尉，每逢朝会，独据一席，与尚书令、御史中丞合称为“三独坐”，受到特殊重视。武帝后其权力不断受侵削。

汉武帝时，划分全国为十三部州作为监察区，各派刺史一人为监察官。《刺史六条》是颁行天下的地方性监察法，部刺史据此行使监察 权。其以两千石高官和地方强宗豪右为主要监察对象，严防郡守与地 方豪强势力相互勾结。刺史如超越六条滥用职权，要受丞相弹劾。但至东汉末年，刺史实际已超越六条规定，直接干预地方行政事务。

二、监察机构与监察法的发展——魏晋南北朝

东汉末期连年征战，权贵篡权，至魏晋、南朝时期，士族高门垄断了朝廷大权，出现了历史上少有的门阀政治。监察机构对于士族高门无法行使正常的监察活动，皇帝转而倚重监察官，出现了一些名标史册的监察官。曹魏时，常设的中央监察机构仍为御史府，以御史大夫为长官，由于御史大夫身为“三公”之列，因此实际执掌监察权的是御史中丞。京畿地区仍设司隶校尉，掌举劾纠察，兼管京城附近犯罪案件审理。地方仍设十三部州刺史。孙吴、刘蜀， 监察机构多依汉制。

两晋时中央最高监察机构为御史台，又称“宪台”，台长御史中丞。南朝中央监察机构为御史台，大体袭晋制。遣使巡查与典签制结合，是南朝地方监察的特点之一。典签制是皇帝用以监视和控制地方政权的一种形式，南齐典签之权达到顶峰，南梁时逐渐衰弱。北朝初，仿魏晋旧制设御史台，又称“兰台”，以御史中丞为长官，但中间出现多次反复。孝文帝时，为适应统治中原地区汉族的需要，大力推行汉化政策，为革除贵族专权弊端和监视汉官，重新确立御史台为最高监察机构，以御史中尉为台长。下设治书侍御史、侍御史、殿中侍御史、检校御史。

魏晋两代都重视立法活动，《魏律》和《泰始律》在历史上均占有一定地位，曹魏时，贾逵在汉六条基础上提出了新的《察吏六条》，西晋泰始四年六月，诏颁《察长吏能否十条》和《察长吏八条》。由于士家大族把持政权，西晋监察法难以认真推行。东晋和南朝因土族揽权，崇尚清谈，监察法制无所建树。北朝在法制上以《汉律》为楷模，西魏的《六条诏书》和北周的《诏制九条》，是具有代表性的监察立法。

三、监察机构与监察法的细化

（一）唐朝

唐朝典章制度趋于稳定和定型。唐初正式确立一台三院体制，并定期不定期遣使出巡，不仅沟通了中央与地方的政令，也形成了遍布全国的监察网络，而玄宗时制定的《监察六法》涵盖所有职官，是监察法的重大发展。唐朝对地方的监察称“道察”。监察御史可不先经过御史台长官而直接向皇帝奏彈。开元年间制定《六察法》，使出巡御史有章可循，也对御史产生了约束。唐朝允许御史“风闻弹奏”，同时又严防监察官结朋党。唐朝监察官“位卑权重”，监察官职能的发挥同皇帝个人的品德密切相关。

综上所述，唐朝扩大了监察机构组织，赋予御史广泛的监察权;充实了监察立法，使监察机构活动有章可循。监察活动的法律化，是封建行政管理不断完善的重要标志。

（二）宋朝

宋袭唐制，设御史台为最高监察机构。大事廷辩，小事奏弹。宋朝监察制度扩大了御史的弹奏权，允许御史“风闻弹人”，此规定助长了御史弹劾权的滥用。

宋朝在地方建立监司、通判监察体系。监司是皇帝派到路一级的负责监督地方军、政、财、刑的四个机构，互不统属，对皇帝负责。通判是州监察官，监察知州及所部官吏。监司通判监察系统的建立， 形成了上下左右涵盖宽广的监察网络。

皇帝颁发的诏、敕、令、格是主要的监察法律形式，通过国家立法的形式详定监司与按察官的职掌与违法处置办法。《庆元条法事类》是宋朝监察法的代表作。

（三）元朝

元朝仍以御史台为中央最高监察机构，御史台下设殿中司。元朝在江南、陕西设行御史台，为中央御史台派驻地方的最高监察机构， 有权弹劾地方最高行政长官。元世祖设立四道提刑按察司为元朝设地方监察机构之始，之后改为肃政廉访司，以示监察对肃政的作用。为使监察机构活动有法可循，元朝制定一系列监察法规：《宪台格例》、《察司体察等例》、《行台体察等例》、《禁治察司等例》、《察司合察事理》、《廉访司合行条例》。经世祖一代的努力，监察法规基本完善。仁宗时期，还先后制定、颁行了《宪台通纪》《南台备要》《行台条画》等多部单行监察法。元朝是依靠军事和民族特权统治，立法与执法间严重脱节。在皇帝昏庸、奸相使权的情况下，许多监察立法成为具文，丧失了监察制度作为封建官僚政治自我调节器的作用。

四、监察法典化

（一）明朝

明朝建立后，朱元璋实行重典治国， 十分重视监察机构。 废相制，实行都察院一院制，设左、右都御史。六部直属于皇帝，还创设了以六部长官为监察对象的六科给事中制度。

明朝时御史巡按地方逐渐制度化，御史巡按地方一般明察或暗访，以行政监察与司法监察为重点，兼有了解民风等职责。巡按御史制度改变了坐镇受理吏民检举与诉讼的单一被动的方式，一定程度上减少了虚监、失监的现象，大大提高了监察效果。

明朝监察立法活动取得了新的成就，《诸司职掌》与《大明会典》中设有专章规定都察院及六科的职责、权限、活动原则等。洪武四年，御史台拟定《宪纲》四十条，这是明朝最早也是最重要的监察法规。洪武二十六年前后，制定《宪纲总例》、《统政使司典章》（总例）及事例、《六科给事中》总例及各科事例、《巡抚六察》及《责任条例》等。惠文帝、成祖、仁宗、宣宗历朝均有所增补。英宗正统四年制定《宪纲条例》，此后，历朝均奉为圭臬。嘉靖年间对《宪纲条例》进行了补充。此外，还制定了《监官遵守六款》《监纪九款》《满日造报册式》等约束监察官的法規。

明代监察法是汉唐宋元以来监察立法的传承与发展，为清代监察立法提供了重要的历史渊源。但明朝专制制度的极端发展所造成的宦官专权使得监察法多成为具文。

（二）清朝

清袭明制，监察体制无大的改变，只是监察立法进一步充实，达到法典化的程度。清朝监察主要集中于乾隆朝编纂的《钦定台规》，它是一部较为完整的监察法规。后经嘉庆、道光、光绪续修，合称“四朝台规”。《钦定台规》在结构上已有总则、分则之分，显示了立法技术的进步，其规范之细密、涉及面的宽广、制度构建的完整，达到了法典化的标准。除此之外，清朝还制定了一系列专门性的监察法，如《考满四条》《满官京察则例》《劝赏则例》《六部现行则例》《六部处分则例》《五城巡城御史处分例》等。

五、中国古代监察体系对现代监察的启示

（一）吏治体系中监察不可或缺

监察是和平时代官吏治理体系中的润滑剂，以保证官员合理合法的行使职权，使国家吏治运行清明高效，也是统治者自察自省的方式。

（二）监察权的动态演变

纵观历朝历代可以发现监察权与行政权是动态变化的，初始阶段，监察权辅佐行政权，保证行政权规范行使，发展阶段，监察权与行政权悄然发生争夺，二者处于胶着状态;末期，监察权超越行政权处于上风，甚至取代原来的行政权。因此，就需要监察法来监督监察权，使各项权利各司其职各守其位，从而保障吏治体系的正常运行。

（三）依法行使监察权

依法行使监察权是我国建设法治社会的必然要求，监察主体与监察客体皆须遵守规范与纪律。监察官的选任、监察法律的制定等都直接影响到监察的效果，因此对监察之事再谨慎都不为过，同时也要求监察法律制定的尽量完善，具有较高的可执行性。

参考文献：

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