汤志成

在2021年6月举行的日内瓦美俄首脑峰会上，拜登和俄罗斯总统普京就战略稳定问题达成初步共识并发表联合声明。

今年6月23日，美国国防部主管政策的副部长科林·卡尔在2021年卡内基国际核政策大会演讲时表示，新的核态势评估将于2022年初国防战略报告完成之后出台。根据美国《2008财年国防授权法案》要求，国防部应在与能源部、国务院协商的基础上，对美国未来5～10年的核态势进行综合性评估。换言之，新任总统必须对美国核力量进行全面审视，并出台新的核态势评估。

作为指导美国核力量结构和核政策需求的纲领性文件，新的核态势评估必将对世人普遍关注的美国会否宣称“不首先使用”核政策给予明确回答。

拜登有意推行“不首先使用”核政策

历史地看，拜登一直倾向于美国应承诺“不首先使用”核武器政策。在2017年1月奥巴马总统卸任前几天，时任副总统的拜登发表讲话称：“很难想象美国首先使用核武器是必要的或有意义的情景。”在2020年总统竞选期间，作为候选人的拜登不止一次地表态支持美国采用“不首先使用”核政策。当选总统后，拜登表示，美国没有任何理由发动核战争，采取“不首先使用”核政策将减少美国遭核袭的风险，使美国更安全。在2021年6月举行的日内瓦美俄首脑峰会上，拜登和俄罗斯总统普京就战略稳定问题达成初步共识并发表联合声明，亦凸显拜登对战略稳定的重视。而“战略稳定的基础是核武器仅用于威慑核武器的使用”“战略稳定性的核心是确保相互脆弱性，即核报复足以达到‘不可接受损失的标准，消除双方先发制人打击的动机。”战略稳定是以不首先使用核武器为前提的。

拜登所在的民主党也致力于推动美国采用“不首先使用”核政策。民主党在其2020年政策纲领中宣称：“美国核武库的唯一目的应该是威慑，并在必要时对核攻击进行报复。”

美国一些国会议员亦积极推动美国采用“不首先使用”核政策。在2016年6～7月间，媒体透露奥巴马有意承诺“不首先使用”核武器后，10月13日，22名众议员致信奥巴马，表态支持“不首先使用”核政策。尽管由于国会对此议题存在较大分歧，最终未能如愿，但部分议员仍非常执着，一而再再而三地提出相关议案。2019年1月30日，众议院军事委员会主席亚当·史密斯和参议员伊丽莎白·沃伦推出《不首先使用核武器法案》，试图以立法形式规定美国在冲突中不首先使用核武器。2021年4月15日，沃伦和史密斯再度提交议案，宣称：“美国应采用不首先使用核武器政策。”

利益攸关方坚决反对

美国一直维持着“首先使用”核政策，且十分推崇“刻意模糊”理念，即让对手不知道美国会否使用核武器，会在什么时候、什么情况下使用核武器，以保持危机时核选项的灵活性和多样性。反对采用“不首先使用”核政策的人士认为，承诺“不首先使用”核武器将增强对手利用地利条件和常规优势在美国作出反应之前击败美国盟国的信心;“不首先使用”承诺不仅会破坏威慑，增加常规战争升级以及使用核武器的风险，而且会动摇盟国、伙伴对美国延伸威慑可信性的信心，从而激发这些国家发展自身核武器的冲动。后者显然不符合美国核不扩散目标。

美国推行“不首先使用”核政策的阻力之大，从2016年奥巴马推行该政策遇挫即可见一斑。2016年9月22日，30名参议员联名上书奥巴马，呼吁其不要改变现行核政策。当时，就连极少公开谈论国家政策的在任政府高官、现役军队将领也持反对立场。空军部长黛博拉·李·詹姆斯表示，承诺“不首先使用”核政策将是一个重大错误;战略司令部司令、海军上将塞西尔·汉尼称，在不确定的安全环境中，核政策的这种转变可能破坏威慑和稳定;国务卿约翰·克里、国防部长阿什顿·卡特则担忧“不首先使用”核政策可能会破坏盟友的安全及其对美国的信心。另据知情人士透露，英国、法国、日本和韩国也对美国拟推“不首先使用”核政策持保留态度，德国亦忧心忡忡。在沃伦和史密斯于今年4月提交“不首先使用”核政策议案后，参议员黛比·费舍尔即表示，该提案“背离了（威慑）的本质，是令人不安的世界观”。

博弈的天平是否会发生逆向倾斜

美国是否会在新的核态势评估中明确“不首先使用”核政策，将取决于各方博弈的结果。

客观而论，美国常规军力独步天下，几乎不存在非核武器不能应对之非核攻击，并且延伸威慑也“根本不必扩展到核”，完全具备承诺“不首先使用”核武器的条件。但也应该看到，“不首先使用”核政策实际上涉及一系列要素的联动，如解除核导弹“预警即发射”状态、降低核部队戒备程度等，涉及核力量的结构、规模、未来发展等，必然牵扯到方方面面的重大利益，会遭遇既得利益集团的抵制。譬如，当2016年奥巴马拟推“不首先使用”核政策时，负责陆基洲际弹道导弹部队训练管理的空军部长、负责核力量作战指挥的战略司令部司令、负责核武器投射平台发展使用的国防部长、负责核弹头（核炸弹）设计研制的能源部长等均公开表达不同意见。进一步地，在美俄战略稳定谈判中俄罗斯念兹在兹的美导弹防御系统问题，也牵扯许多利益攸关方。而从更大的范围考察，其所要面对的是由军事部门、军工企业、国会议员和国防科研机构组成的军工复合体——一个在美国具有强大政治影响力的庞大利益集团。在当前美国把中俄当做竞争对手的背景下，军工复合体更会借口“唯一构成挑战的潜在对手”中国、“在世界舞台上发挥破坏性作用”的俄罗斯和其他国家所造成的“威胁环境的恶化”，强调“首先使用”核武器的合理性。

虽然拜登一直以来支持“不首先使用”核政策，他也可以绕过国会以总统行政命令的方式强推“不首先使用”核政策，但有研究美国问题的专家认为：“一般来说，美国在制定政策时，不存在任何占优势地位的组织或个人，即使是总统介入，他也不过是参与者之一。”故而，拜登不可能不顾及军工复合体及其他利益攸关方的态度。美国非政府机构“忧思科学家联盟”去年11月曾经发文称，作为温和派，拜登总统“天生不是一个倾向于推动美国核政策发生重大改变的人，即使该政策会使美國更安全”。拜登履职以来，亦未在审查或改变美国核政策方面采取任何行动。换一个角度分析，在过去四次核态势评估报告准备过程中，对于某些明显的政策变动，总会有媒体、专家或政府“匿名人士”有意无意地透出一些口风，进行试探。然而，迄今为止，各方尚未捕捉到针对美国将改变“首先使用”核政策的任何迹象。