韩建业 王静 袁哲路

一、意义目的

实施土地整治项目对坚守18亿亩耕地红线，保障国家粮食安全有重大意义，有利于落实耕地占补平衡制度，优化空间结构，助力乡村振兴和农业农村发展，也是促进生态文明建设的重要手段，有效地改善了村容村貌。南京市土地整治项目主要包括耕地占补平衡补充耕地项目、城乡建设增加挂钩项目、工矿废弃地复垦项目、耕地质量提升片区建设项目等。土地整治项目实施是前期基础，新增耕地后期管护其实更重要，只有做好新增耕地后期管护，才能实现土地整治项目的长期效益。目前，在土地整治项目管理中，存在“重视项目实施，轻视新增管护”的现象。近年来，部、省各级土地整治项目核查越来越多，可以看出国家对新增耕地后期管护非重视，这要求地方各级要提高思想认识，切实做好新增耕地后期管护。笔者试着分析我市土地整治项目新增耕地后期管护存在问题，提出相应对策和建议，为行业主管部门提供参考。

二、文件政策

2014年，原南京市国土资源局下发《关于做好占补平衡补充耕地和城乡建设用地增减挂钩复垦项目库建设与管理工作的补充通知》（宁国土资〔2014〕129号），要求“建立管护责任制，各区国土资源局应及时与相关镇街签订管护协议，落实工程管护措施，并可从项目间接费用中列支后期管护工作经费，重点加强整治项目区中的耕地保护执法监察。项目原则上应跟踪管理5年以上，保证项目长期发挥效益。”“5年管护期制度”一直沿用至今。但在2020年国土资源部储备补充耕读核查中，我市历年土地整治项目中均核查出疑似问题项目，要求举证或整改，不能整改的指标被冻结。这说明，目前国土自然部对于往年实施的土地整治项目，不论时间多久，均要求做好后期管护。鉴于此，我市应进一步明确新增耕地后期管护期限为长期。

三、现状问题

从近年部、省等部门对我市的土地整治项目核查结果来看，我市土地整治项目新增耕地后期管护形势不容乐观。在2020年国土资源部储备补充耕地核查中，我市发现问题项目367个，认定不实耕地指标465.4482公顷。在2020年国家督察局南京局的督查工作中，我市发现问题地块265个，涉及新增耕地面积133.1075公顷。新增耕地存在抛荒、种树、非法占用、挖塘养鱼等“非农化、非粮化”现象。

四、原因分析

造成我市土地整治项目新增耕地后期管护不力的原因有哪些？笔者试着从如下几个方面给出答案：

1、部分项目选址偏僻

近年来，随着各区经济社会发展，建新指标及补充耕地指标需求日益加大。各区政府为缓解用地需求，加大土地整治力度，深挖潜力，起到了明显效果。但是在这个过程中，一些地处偏远、不与大田连片的地块也被纳入整治范围，未考虑新增耕地的实用性，农户耕种不便，造成项目区抛荒。

2、项目地块分布零散

2019-2020年我市实施了大量土地整治项目，项目数2463个，项目总规模5982公顷，新增耕地3754公顷，这些项目地块以小地块为主，大多位于村庄周边，容易被农户堆放杂物、种植树木或者建设占用，分布零散，不集中连片，也导致后期管护困难。

3、新增耕地质量较低

目前的土地整治项目主要通过工程措施对项目区进行清表、平整、翻耕等，以期达到耕种条件。在项目监管中，我们发现，项目区刚整治以后，新增耕地往往质量较差，尤其城乡建设增减挂钩项目，项目区下面往往遗留部分砖块、水泥块等建筑垃圾，覆土层较薄，难以满足种植要求。虽然土地整治项目在规划设计时，有要求通过工程措施、农艺措施、生物措施提高新增耕种质量，但在实际操作中，因成本控制等原因，仅工程措施较常见，其余措施较少被采用。

4、农村劳动人口短缺

农户是新增耕地后期管护的重要力量，尤其是零散地块的新增耕地后期管护。在我市新增耕地后期管护工作中，首先由规划资源分局跟镇街签订后期管护协议，将新增耕地管护移交给镇街，镇街再和社区或村集体签订管护协议，新增耕地的管护责任最终落实到农户手中。但笔者走访发现，现在农村人口以老年人和小孩为主，青壮年大多进城或外出就业，农村劳动力人口不足，也是新增耕地后期管护难以维护到位的原因之一。

5、资金保障不足

据了解，我市各区新增耕地后期管护资金主要由镇街从建新指标或补充耕地指标收益中拨付村集体或社区。其中溧水区新增耕地后期管护费用1000元/亩，浦口区新增耕地后期管护费用700元/亩，高淳区、六合区大部分镇街没有明确后期管护資金，其他区情况大同小异。总体说来，新增耕地后期管护费用有待进一步明确。

五、对策建议

1、强化项目监管

土地整治行业主管部门在立项阶段要切实把好立项关，做好踏勘工作，严格项目选址审查，加强地块耕作便利度审核，明确相关要求，对于地处偏僻，耕种不便的地块予以剔除，不与大田连片的地块不予立项。验收阶段，实行“一票否决制”，不利于后期管护的地块验收判定不合格。严格新增耕地质量评定，确实把好新增耕地“入口关”，加强对补充耕地的农业生产条件的符合性评价，重点把控补充耕地是否符合立地要求、是否符合耕种的基本条件。

2、加强资金保障

我市土地整治行业主管部门，应明确新增耕地后期管护资金相关规定，明确新增耕地来源、补偿标准等内容，设置新增耕地后期管护专用账户，做到专款专用，安排专人负责新增耕地后期管护相关工作。

3、切实落实公众参与制度

农户是土地整治项目后期管护的重要参与者，农户参与新增耕地后期管护意愿强不强，直接影响到新增耕地后期管护的效果。这要求土地整治项目实施主体——镇街在项目实施时切实征求农户的意愿，提高农户的参与感和发言权，按照农户的意愿做好规划设计，合理安排田块布局、沟渠配套等，提高农户后期管护积极性。主管部门进一步完善公众参与制度，在立项阶段切实做好监督检查，认真核实“公众参与意见”的真实性、有效性以及落实情况。

4、建立健全后期管护监督机制

建立健全我市新增耕地后期管护监督机制，对往年已验收通过的土地整治项目，定期按一定比例抽查，加大新增耕地后期管护监管力度，持续传导压力。实行新增耕地后期管护领导责任制，对于新增耕地后期管护不力的予以问责，确保新增耕地后期管护不懈怠。

参考文献：

[1]李欣宇.土地整治新增耕地弃耕成因及对策建议[J].中国集体经济，2019（16）.

[2]肖文魁，李昱腾.占补平衡土地整治项目后期管护存在问题及对策研究[J].土地开发工程研究，2017（11）.

作者简介：韩建业，男，1990年10月，汉族，江苏省宿迁市，本科，南京市土地整理和集体土地征收管理中心 助理工程师 研究方向：土地综合整治。