康 凯，陆佳雯

（黑龙江省社会科学院政治学所 黑龙江，哈尔滨 150000）

农村土地流转主要指在土地承包权不变的基础上，将土地经营权以一定的条件流转给第三方经营。广义上的农村土地,是除城市用地以外的处于农村地域范围内的土地,包括耕地、林地、山地、宅基地等，狭义上的农村土地仅指耕地。本文将基于狭义范围内的农村土地流转展开讨论。1978年11月24日，安徽小岗村第一份“农村土地承包合同”签订，拉开农村土地改革序幕，2002年8月29日由中华人民共和国第九届全国人民代表大会常务委员会第二十九次会议正式通过《中华人民共和国农村土地承包法》，其中第三十二条明确提出：“通过家庭承包取得的土地承包经营权可以依法采取转包、出租、互换、转让或者其他方式流转。”把土地承包经营权流转政策上升为法律，预示着我国农村土地改革进入了快车道。2012年党的十八大报告首次提出改革征地制度，强调要“提高农民在土地增值收益中的分配比例”。同时，报告申明坚持和完善农村基本经营制度，依法维护农民土地承包经营权、宅基地使用权、集体收益分配权。2018年12月29日第十三届全国人民代表大会常务委员会第七次会议对《中华人民共和国农村土地承包法》进行二次修订，再次强调：“国家保护承包方依法、自愿、有偿流转土地经营权，保护土地经营权人的合法权益，任何组织和个人不得侵犯。”至此，农村土地流转问题具备了更加健全的制度保障。

农村土地流转，给广大村民带来了诸多实惠。例如2012年以来，云南临沧市临翔区大力发展咖啡产业，以龙头企业凌丰公司为龙头，通过“企业+基地+农户”的模式，租赁农户的土地形成咖啡产业基地，推进农村土地流转；再有湖北京山县通过专业大户承包模式，即由农业科技示范户、种田能手或者有一定经济实力的农户，通过各种渠道承包农户土地，开展集中连片生产经营。这些土地流转措施均为当地经济带来巨大收益，但随着近年我国土地流转进程加快，在农村地区关于土地流转的问题也是日益增多，矛盾重重。连云港灌云县就存在以“增富”为由将大片基本农田改造成养殖水塘的现象，破坏农田土壤结构，肥沃耕地难以恢复；四川威远县向义镇将流转得来的土地用于倾倒建渣弃土、生活垃圾，破坏大量耕地等。

1 农村土地流转产生背景

改革开放以后，我国一改之前发展缓慢的态势，不论是经济领域还是科技领域都取得了跨跃式的发展。经济和科技的巨大进步，一方面促使大量农村青年舍弃之前赖以生存的天地，奔赴城市谋求新的出路，另一方面促进了农村生活水平的提高，加强了村民增收意愿；同时又因我国农业生产机械化水平的提高，以及小农经营劣势凸显，传统的精耕细作的生产经营方式很难满足社会发展需求，传统农业转型在即，而此时落实农村土地流转政策，推进农村闲置土地流转此时显得尤为重要及关键。

1.1 农村人口加速转移，城市化进程加速

1978年中国共产党第十一届三中全会召开，全国工作重点逐渐转向以经济建设为中心的社会主义现代化建设。伴随国民经济逐渐恢复和发展，我国城市化进程速度明显加快，据国家统计局人口与科技统计司发布数据，1978年，我国人口总数96259万人，其中城镇人口17245万人，农村人口79014万人，城乡人口比例约为1:4.6；而到了2019年，我国城镇常住人口84843万人，比上年末增加1706万人；乡村常住人口55162万人，减少1239万人，城乡人口比例转变为1:0.65，城镇人口增幅大大领先农村人口，短短几十年，城市化率迅速由过去的17.9%提升到如今的60%以上。城市化率的快速增长，意味着非城镇人口的加速流失，农村青年人群为追求更优质的生活环境而进入城市打拼，因此不得不处理闲置下来的农地，他们多以转借的方式给予亲友种植，或以转包、入股等形式将土地流转出去，这是农村闲置土地转移的发端（见图1）。

图1 1978年和2019年我国城镇和农村人口比较

1.2 生活条件日益改善，村民增收愿望强烈

改革开放前，经济发展缓慢，生活资料相对匮乏，据国家统计局发布数据显示，1978年底，我国农村贫困人口将近7.7亿人，对于大多村民来说，如何解决温饱还是其需面对的首要问题。随着1978年的改革开放，经济发展提速，生活资料日益丰富，人民生活水平逐渐提高，而依靠传统农业很难满足人们对更好物质生活的追求，农民增收愿望强烈，村民将土地进行流转后不但可以增加一笔额外收入，还解放了自身劳动力，部分有能力、有机会的人通过外出打工或加入合作社、村镇企业打临工的形式实现增收，以此来改变原先的家庭财政状况。通过土地流转实现收入增长成为了人们求富之路的新探索。

1.3 农业科学技术进步，生产机械化水平提高

我国农业种植长期以“牛耕人犁”为主要生产方式，生产效率低下，一方面因为我国部分地区地势崎岖复杂，另一方面一家一户耕种面积有限，限制了农业机械化的普及，更重要则是由于我国工业化水平低下，农业机械种类少，大型机械生产、维修水平落后，致使我国农业机械化水平低下。改革开放后，国际交流日益频繁，我国通过自主创新及技术引进方式，不断提高国内大型机械化生产水平，农业机械为主的现代要素投入，逐渐替代了农业劳动力等传统要素的投入，成为农业发展的新动能。据中国农机网发布数据可知，1978年，我国小四轮拖拉机产量44万台，1986年达到78万台，包括轮式拖拉机、履带式拖拉机和手扶拖拉机在内的我国拖拉机行业，产销量先后于1987年、1996年分别跨上100万台、200万台的平台；国内大中拖的产销量从2004年的10万台，跃升至2013年的37万台。而《农业信息网公布》数据显示：2018年，全国农业机械总动力达到10.0亿千瓦，主要农作物耕种收综合机械化率超过67%，我国农业科技进步贡献率已达到58.3%。就以谷物联合收获机为例，改革开放初期，我国的收获机械行业基础非常薄弱，后通过技术引进等形式，到20世纪90年代就逐步具备了独立设计开发新产品的能力，而到2013年，谷物联合收获机在技术、性能、质量上已经达到一个新的高度，多个方面已经达到世界领先水平。专业机械化生产渗入耕种收各个环节，大大提高农业生产效率，释放农村劳动力。

1.4 小农经营劣势凸显，传统农业急需转型

大国小农一直是我国的基本农情和国情。地少人多，自古以来土地就是最重要的生产资源，小农经营、精耕细作好处相当明显，如山区普遍流行的梯田种植，在如此不利的条件下能够生产出亩产千斤的粮食作物，这无疑是对小农经营模式最大的认可。但与农业现代化水平较高的欧美国家进行对比，小农经营生产的弊端逐渐显现，以农业现代化程度较高的美国为参照：人均生产效率低。以2016年公开数据来看：据国家统计局，第三次全国农业普查主要数据公报（第五号）农业生产经营人员情况：全国农业生产经营人员31422万人，总耕地面积20.24亿亩；而根据联合国粮农署（FAO）报告推算美国实际从事农业生产的人口，按季节峰值估算大约仅有600万左右，总耕地面积却到达23.66亿亩。换言之，美国仅用中国1.9%的农业劳动力完成了中国117%耕地的生产劳动，差距巨大，可见一斑（见图2）。

图2 中美两国农业生产效率对比

单位面积生产成本高。以《全国农产品成本收益资料汇编2015》和“美国农业部经济研究中心”发布数据来看，2014年，我国小麦种植总成本为每亩965.13元，是美国的3.03倍；玉米种植总成本为每亩1063.89元，比美国高53%；大豆种植总成本为667.34元，比美国高39%，上述三者平均总成本比美国高80%。

农业生产经营中青壮劳动资源占比过大。据国家统计局第三次全国农业普查主要数据公报（第五号）农业生产经营人员情况来看：2016年，年龄35岁及以下和55岁及以上劳动力量相对薄弱，其中农业经营单位农业经营人员1092万人，35岁及以下的215万人，55岁及以下的209万人，36至54岁之间的668万人。通过简单的福利补贴政策，将青壮年留在这片土地上不是长久之计，福利代价过高，对与国家整体发展而言，无疑也是巨大的人力资源浪费。

通过上述对比可见，农村农业现代化转型将是我国农业未来发展的必经之路，而土地规模流转是实现农业现代化的基础条件。

2 激进的农村土地流转主要表现形式

2.1 资金大量流入，抢占廉价耕地

农村土地流转激进的地区通常伴随着资金的大量流入。农村土地流转价格相对低廉，一般介于500至1000元每亩，土地流转后用途主要分为两种：一种是规模种植高价值经济作物或观赏作物，如菌菇、花卉、苗木等，其带来的整体经济收益甚至可以翻至几番；第二种就是采用“薄利多销”思路，大规模租种田地，即使每亩土地赚钱效应不明显，但因种植数量巨大，收益同样可观。优质的农地更是成了炙手可热的“商品”，对于农村土地相对平坦、基础交通发展较好的地区更是如此。据中国农业信息网公布数据显示：2007年，全国家庭承包耕地流转面积约为6372万亩，仅占家庭承包耕地总面积的5.2%，至2019年9月，全国家庭承包耕地流转面积5.12亿亩，流转面积占家庭承包经营耕地面积的37%，是2010年的2.74倍。截至目前，全国家庭承包耕地流转面积已超5.55亿亩。而一些东部沿海发达省市，如北京、上海、江苏等城镇化水平较高地区，其土地流转比例更是超过当地耕地总面积的1/2（见图3）。

图3 我国2007-2019年家庭承包耕地流转面积变化

2.2 土地加速集中，家庭农场经济兴起

因种植大户和龙头企业等介入，本来分散在各农户家的土地加速集中。在一些土地流转激进的地区，甚至出现整村土地全部流转给个人或某个农场主的情况。种植大户和龙头企业对手中承包的土地进行整理再规划，以前大片的农田变成了养殖厂、蔬菜基地、观赏园等，大棚种植、集约化生产代替了原来的小农经营，千百年来人们日出而作、日落而息的生活方式一去不复返。据农业部的统计调查，截至2012年底，全国有87.7万个符合农业部统计调查条件的家庭农场，其中经营规模在50亩以下占比为55.2%，占据绝大部分，而经营规模在50-100亩的家庭农场占比仅为21.6%。而据2017年发布数据整理，全国运营耕种面积在50亩以上的范围运营农户超越350万户，家庭农场经济增长迅速。

3 激进的农村土地流转引发的风险

合理的土地流转对我国农村发展、农业生产、整体社会规划等都会产生巨大推动作用。但由于我国农村经济基础相对薄弱，农村人口众多，地域广泛，土地、人文环境千差万别，短时间激进的土地流转行为，将会给农村系统带来一定风险与危害。

3.1 破坏农村传统经济结构，非劳动人口数量剧增

经济作物种植收入一直是农村重要且稳定的收入来源。农村土地大规模流转，致使农民经济来源发生巨大改变。农村土地大规模流转，解放了大量农村生产力，部分年轻人通过外出打工就业等形式，寻求其他家庭收入来源途径。但仍有大量失地农户则会因为流转带来了收益或其它因素而拒绝外出工作，致使农村非劳动人口大大增加。经济作物种植收入只会因气候条件变化而增加或减少，但租金收入却会因土地利用价值高低而波动，导致土地出让与租用方矛盾不断。据农业部2016年公布数据显示：仅仅黑龙江省地区，已建立农村土地承包纠纷仲裁委员会85个，聘任仲裁员2047人，而每年受理并调处各类土地纠纷6000多起。又或因气候、经营不善等问题，导致部分农户租金收入大幅减少或无租金可收，大量非劳人员可能因此失去了生活来源，导致农村经济系统不确定风险大大增加。

3.2 农村空心化加剧，人口流失现象严重

在我国城镇化深度推进的背景下，城市化进行呈加速之势，农村劳动力大量转移进城，致使我国农村人口空心化问题凸显。而农村土地大规模流转，加速青年人离开，进一步加剧了我国农村人口空心化问题，据国家统计局网获悉，2016年常年外出流动的农民工目前已达2.81亿，比上年增加424万人，增长1.5%，农村基本建制完整受到猛烈冲击。大量村民离开赖以生存的土地，房屋空置，空巢老人和留守儿童的数量剧增，导致老无所养、幼无所教，农村赡养、教育问题日益突出。据中国之声《新闻纵横》报道：2000年全国有360万个古村落，2010年是270万个，10年就消失了90万个，2015年的时候自然村只有200万个左右。根据国家第六次人口普查数据，全国空巢老人家庭占比已达到32.64%，其中农村空巢老人家庭比例为30.77%。当前数量还在不断提升。

3.3 土地缺乏合理规划，农村生态系统弱化

维持农村生态系统稳定，首先要保证农村自然环境的相对稳定。由于村集体对于流转后土地用途很少进行干预和约束，更不会从生态角度出发进行全局考虑。当大量农村土地集中于少数农场主或者企业手中，承包土地的农场主或企业为了追求利益最大化，往往进行大规模的大棚种植、种植反季节果蔬花卉，或是进行旅游开发等。生态系统组成要素的巨大变化对于保持农村生态系统继续稳定发展产生巨大挑战，土地退化、生物多样性减少等问题时有发生。例如都江堰市大观镇欣禾村未经审批将数亩基本农田流转给企业进行旅游开发，他们大量修建民宿，硬化地面，导致当地生态环境破坏，极大影响了当地农业种植。

3.4 被动弃耕现象严重，生活成本增加

国家鼓励农村土地自愿流转，但为了实现自我利益最大化，很多地区采用利诱、游说等方式，让部分本不想弃耕的农户，最终不得不同意将手中土地流转出去。但因缺少其它收入来源，导致这部分村民的生活支付成本大大增加，原本通过自给自足的方式保障粮食及生活必需品来源，现如今只能通过购买方式供给，土地流转不但没有改善这部分村民生活条件，反而加重了其经济负担。

3.5 种植技术断层，代际传承中断

我国耕种环境总体并不优越，而农村农业种植技术之所以能保持较高水准，原因之一就是连续代际传承后人们在多年积累的种植经验基础上，不断进行发展创新所带来的卓越成效。但在土地流转激进地区，拥有多年种植经验的村民放弃种植，最后熟练的种植技术逐渐陌生、淡忘，再加上流转周期过长，一般五到十年甚至更久，后代们即使有发展种植产业的想法，最后也会因缺乏土地资源、种植水平低下而放弃。根据国家统计局发布的权威数据显示，截至2018年底，超过1.4亿的80后、90后年轻人外出务工。虽然近年我国不少地区也掀起返乡种地浪潮，但这也仅占外出务工大军中的一小部分。

4 防范激进土地流转风险的对策建议

4.1 设置流转条件，规范流转程序

近年来，因为土地流转产生的矛盾冲突增多。如在土地使用用途上，我国对基本农田保护是一贯严格并予以坚决制止随意改变用途的。但实际在土地流转过程中，承包人变相改变土地用途，破坏性流转现象突出，导致很多村民在收回土地时，土地肥力被消耗，原本的良田变得贫瘠，甚至多年都无法恢复原来的土地价值。究其原因还是村民在进行土地流转时，大都只重视流转价格和流转年限，而忽视了对流转用途的把控和流转后期土地使用问题。

因此在进行土地规模流转时，应广纳意见，集中讨论，在法律允许的范围内，合理规划土地使用用途，对于破坏性巨大的土地流转应坚决反对，对于私自更改土地用途的行为予以坚决制止，不被眼前利益蒙蔽。

4.2 合法承包经营，稳定承包关系

受限于工作环境和知识获取渠道狭窄，大部分村民法律意识相对薄弱。进行土地流转时，经常只是签订了口头协议，承包价格、承包年限、付款日期等等缺少必要的书面协议，部分签订的承包经营合同不规范，不具备法律效应。承包方如若收益可观，还可兑现承诺；若生产经营失败，租金拖欠、拒付、流转突然中断等问题便时有发生。土地耕种是农民之根本，不论是流转还是自种，土地都是不少村民重要经济来源。所以，稳定承包关系有助于保证村民利益，有助于维护我国基层自治系统的稳定。村民在进行土地流转过程中，应在村里知法懂法的村民带领下，或者要求专业人员对村民所签署的流转协议的合理性、有效性进行确定、补充。同时发挥村民的监督意识，对于违反承包协议、危害村民利益的行为，坚决追究法律责任，并寻求赔偿。

4.3 鼓励内部流转，保证本地村民优先就业

村民进行土地流转时，鼓励村民优先考虑与村内龙头企业或者种植大户对村内土地进行承包，内部消化。村集体内部流转优势之一在于知根知底，沟通成本低，便于问题快速解决。同时，村集体内部流转，当地企业或种植大户对当地气候及种植条件更加了解，种植成功几率大，可以大大减少流转产生的经济纠纷。再就业问题也是不少村民在土地流转后首要考虑的问题，而在土地流转后涉及到的农作物管理等问题时，本地企业更愿意聘请本村村民进行工作，一方面带动就业，减少非劳人员数量；另一方面减少背井离乡人数，缓解了农村人口空心化问题。

4.4 合理规划土地，避免流转过度分散或集中

土地流转过于分散或集中都不利于农村发展。土地流转过于分散，难以形成规模经营，市场竞争力下降，易导致本土作物产生不良杂交或竞争，管理费时费力。土地流转过于集中，往往导致整体性风险加剧，从我国现代农业全面协调可持续发展的角度来看,农村土地适度规模经营依然是“短板”，目前正处于小农经营向大规模集约生产发展过渡期，生产经验、技术并不成熟。如土地流转过于集中，经验和技术不成熟导致经营不善，产生极大的违约风险，村民不但不能获得流转金,而且还要承担土地集中还原建设的成本。农户在进行土地流转时，应寻找有经验、有能力、信誉好、资金相对雄厚的农场主或企业进行承包，并根据村内现实情况，规划流转区域、同时设置流转面积红线，合理规划，避免流转过于分散或集中。

4.5 坚持自愿流转，推进有偿收回政策

村集体在进行土地流转过程中，应杜绝通过游说、引诱、威胁等方式强迫村民转让土地。村民应根据自身真正需求，确定土地流转自主自愿，杜绝跟风流转。国家鼓励农村土地适量流转真正目的是带动村民致富，若因土地流转后导致部分家庭生活更加困难，那只会适得其反。针对农村土地耕种及流转面临的现实困境，国家应积极推荐农村土地有偿收回政策，目前土地有偿收回政策分为长期退出土地承包权和永久退出土地承包权。不论是存在落叶归根的思想，不愿意永久退出土地承包权的村民，又或是没有合适承包方、流转问题突出难以达成共识且自己又无法亲力亲为进行种植的地区的人，推行相应土地有偿收回政策，国家根据土地类型、土地标准给予一定的补偿，鼓励村民自愿有偿退出土地承包权，并对土地进行重新规划，保证农村土地资源充分合理利用，无疑是实现双赢的良方。

5 结语

农村土地资源是村民重要财产之一，是农民赖以生存的根本保障；农村基层稳定关乎着国家的稳定，土地流转能帮助村集体获得更好的经济效益，提高村民生活水平。但激进的土地流转行为又易引发巨大的系统风险。农村土地流转应从实际出发，有序推进，确保矛盾最小化，资源配置更合理化，切实发挥土地价值，保证村民的根本利益。同时对于流转率低的地区，可以结合当地气候条件及产业优势，适度推行有机蔬菜、特色农副产品种植等经济附加值较高的产品，以保证农民增收，提升农村经济活力。