河南省应急管理科学技术研究院 张胜利｜文、图

根据GB/ T 33000—2016《企业安全生产标准化基本规范》，企业安全生产标准化是贯彻国家“安全第一、预防为主、综合治理”的方针，以落实企业安全生产主体责任为根本，围绕“目标职责、制度化管理、教育培训、现场管理、安全风险管控及隐患排查治理、应急管理、事故管理和持续改进”等8项核心技术要素，按照系统性、层次性、协调性、先进性的原则，建立并保持的现代安全生产管理体系。它不同于反映在“点”上的安全评价、安全条件论证，而是通过持续改进循环上升的过程，在企业已经具备安全生产条件的基础上，进一步规范企业的安全管理行为，提升企业的安全管理水平，建立和完善科学的安全生产管理体系，将安全生产标准化建设纳入到企业生产经营的全过程，促进安全生产标准化建设的动态化、规范化和制度化，有效提高企业本质安全水平。因此，自2010 年以来，国家针对非煤矿山企业先后发布了《国务院安委会办公室关于贯彻落实〈国务院关于进一步加强企业安全生产工作的通知〉精神进一步加强非煤矿山安全生产工作的实施意见》（安委办〔2010〕17 号）等政策文件和标准规范，为开展非煤矿山企业安全生产标准化体系的创建和运行奠定了法律和技术基础。

图1 戴明模型PDCA 管理循环

安全生产标准化体系的主要内涵

GB/T 33000—2016《企 业 安全生产标准化基本规范》给出的“企业安全生产标准化”的定义是：通过落实企业安全生产主体责任，通过全员全过程参与，建立并保持安全生产管理体系，全面管控生产经营活动各环节的安全生产与职业卫生工作，实现安全健康管理系统化、岗位操作行为规范化、设备设施本质安全化、作业环境器具定置化，并持续改进。其运行模式是“戴明模型”（详见图1），即以P（play，策划）、D（do，实施）、C（check，检查）、A（act，改进）等4 个相互关联的环节，建立起一个以风险控制为核心，全员参与过程控制和持续改进的动态安全管理体系，实现对矿山各个环节的风险进行辨识、预控，最大限度地消除在作业过程中可能产生的事故隐患，规范生产行为，确保人、机、物、环等处于良好的生产状态，实现既定的安全生产方针、目标，持续提升安全管理绩效。

由上述定义可以看出，非煤矿山企业安全生产标准化体系=风险分析+制度完善+过程控制+绩效改进。它首先要求矿山企业应建立起一套体系文件，包括管理手册、程序文件、作业文件或作业指导书以及配套的各种检查记录表格等3 个层次的文件。其层次关系和内容如图2 所示。

图2 非煤矿山企业安全生产标准化体系文件层次关系与内容

安全生产标准化体系创建运行的问题及原因

近几年来，国家和各省市通过试点先行、以点带面、全面推进和强化的一系列措施，营造了非煤矿山企业安全生产标准化体系建设的氛围，积极发挥了示范引领作用，积累了许多好的经验和做法，但也暴露出了非煤矿山企业安全生产标准化体系建设和运行中的许多热点、难点问题，其主要表现在以下3 方面：

第一，安全生产基础薄弱，建设难度仍然不小。综观我国非煤矿山的现状，绝大多数矿山为小型企业，普遍存在内设管理机构和管理人员少、相关工程专业技术人员严重缺乏的问题。一个年产30 万吨以上的大中型矿山，无论是管理机构还是专业技术人员的配备都相对比较健全；而一个年产5 万吨以下的中小型矿山，从目前实际情况来看，这些企业无论是在管理机构建立还是在专业技术人员的配备方面都很不健全，可以说基本没有创建和运行安全生产标准化体系的能力；对于一个年产1 万吨以下的微小企业，往往是家族式的管理企业，几乎不存在什么内部管理机构和相关专业技术人员，创建安全生产标准化体系就更难了。再加上非煤矿山企业安全生产标准化体系本身涉及面广，且有一定的创建和运行专业难度，虽然国家和各省市在这方面采取了一系列强制措施和激励政策，但部分矿山企业还存在着等待观望、得过且过等模糊认识和错误做法，个别的还存在抵触情绪，导致弄虚作假、“两张皮”、热闹好看不管用等现象在一些地方和企业普遍存在。

第二，缺乏系统观念，照抄照搬，脱离自身实际。在非煤矿山企业安全生产标准化外部考评过程中，考评机构经常发现矿山企业提交的安全生产标准化体系文件基本上谈不上“体系”，材料堆砌现象普遍存在，各层级文件之间存在无谓的重复和缺少逻辑联系；关键任务识别不到位，导致编制的作业文件或作业指导书失去了应有的指导作用；设计的记录表格不能很好地与企业现有的各类记录表格、台账有机地结合起来，另起炉灶，理论和实际严重脱节；有些体系文件直接采取“拿来主义”，不切实际地照抄照搬。安全生产标准化体系的创建和运行重在执行痕迹的保留，实际上就是安全生产档案数据的收集、保管和开发利用问题，可是在外部考评时却发现，安全生产标准化自评报告内容空洞，存在应付差事的嫌疑，相关的支撑材料残缺不全，造假现象严重。

第三，创建工作华而不实，表面化、模板化、形式化。一是不从实际出发，满足于开大会、发文件、编材料、做展板、挂标牌、造声势，而实质内容却脱离实际，纯粹为了安全生产许可证的延续或者应付政府相关部门检查而进行达标创建，重达标形式，轻提升过程；二是把安全生产标准化当成临时的、运动式工作，没有做到全员参与、全过程参与、全方位参与，而是采取临时拼凑的短期策略，完全把安全生产标准化体系创建的任务甩给了安全生产管理部门或辅导咨询机构，等、靠、要思想严重，安全生产标准化创建和运行工作成了少数人干、多数人看的“西洋戏”；再加上辅导咨询机构良莠不齐，也抱着图省事的态度，闭门造车，串通过关，使非煤矿山企业失去了在创建过程中完善、训练、提高的良好机会。

安全生产标准化体系创建和运行的改进策略

针对上述热点、难点问题，笔者认为，应从以下9 个方面采取对策措施加以解决和改进：

一是差异化创建，针对性推进。在《国家安全监管总局办公厅关于印发金属非金属矿山安全生产标准化评分办法的通知》（安监总厅管一〔2011〕177 号）中，分别设置了金属非金属地下矿山、露天矿山、尾矿库和小型露天采石场参加安全生产标准化等级评审的前提条件，这些前提条件既是非煤矿山企业安全生产标准化等级评审的必要条件，也是安全生产标准化体系建设的基础条件。针对小型非煤矿山企业甚至有些小型矿山企业，虽然具备了安全生产的基本条件，但要进行安全生产标准化创建达标还是有相当大的难度和差距。为此，建议有关部门应结合非煤矿山企业实际，合理确定达标企业的最低生产规模，对一些生产规模太小的企业是否可以考虑简化安全生产标准化体系要素，或者采用淘汰规模以下小型企业的硬性措施，以达到最终实现所有规模以上非煤矿山企业全部建立和运行安全生产标准化体系的目标。

二是体系化文件，适应性内容。安全生产标准化体系文件的建立要结合企业实际生产工艺特点、劳动组织进行，既不要抛开原有的行之有效的规章制度、生产组织另起炉灶，也不要教条化地理解、套用安全生产标准化考评标准和办法，更不能不分青红皂白、照抄照搬别人的东西，要对企业现行的规章制度通过延用、完善、重构等方式，按照标准格式和系统规范要求，进行完善、整合、融入和对接，“写你要做的、做你所写的、记你所做的、改你做错的”，形成横向到边、纵向到底的安全生产标准化体系文件，避免体系文件与企业实际生产管理“两张皮”现象。为便于从业人员全面理解和有效落实安全生产标准化体系文件，建议在编制时，可根据矿山企业特点和从业人员文化素质、技术素质，在专业名词术语后补充常用术语，即“土话”；在“管理手册”编制中，应针对安全生产标准化要素实施要点的描述，建议以导则为准，把导则和实施指南上的条款，结合矿山生产系统的行业特点、风险特点、项目特点加以细化即可，这样既不会漏项，也不容易跑偏。同时，为保证管理手册的完整性，其附件、附录、附图也是不可或缺的重要内容，笔者认为应至少包括以下主要内容：安全生产标准化管理体系组织机构图，要素职责分配表，法律法规及其他要求清单，危险有害因素及其控制计划清单，安全管理方针、目标、指标及管理方案一览表，程序文件清单，关键任务与关键任务作业指导书清单，应急预案清单以及其他有关资料。另外，体系文件中各程序文件、作业文件、记录表格、规章制度等都必须有统一、唯一的编号，便于识别和追溯，体现标准化的要求。

三是尊重历史，照顾现实。矿山企业全员安全生产责任责任制、安全生产管理规章制度和岗位安全操作规程的制定和完善，要秉承“尊重历史、照顾现实、注重提高、循序渐进”的原则，要结合企业组织机构设置、职责划分和定岗定员情况合理、准确地建立，不要人为地对岗位进行割裂并据此制定岗位职责和操作规程。要通过科学合理的危险有害因素辨识分析，确定关键作业和关键任务，并据此编制详细的作业指导书（如爆破作业指导书应包括爆破工的资格要求、精神状态、人员数量、工器具、作业程序和步骤、危险分布、应对措施、应急策略等），而不能泛泛地编制作业指导书。在实际工作中，应重点对一些动火作业、受限空间作业、易燃易爆作业和场所、危险性较大作业和场所、事故后果严重的作业和场所等分别编制作业指导书。为便于从业人员操作和执行，建议关键任务作业指导书要与程序文件保持一致，且报批环节要尽可能少，职责明确，责任到人。

四是强化信息化助推作用。近几年，国家强力推进的作为安全生产标准化体系核心要素之一的风险分级管控和隐患排查治理双重预防性工作机制，明确提出应建立线上线下相结合的信息化平台，这既是安全生产管理体系和能力现代化的必然趋势，也是双重预防机制和安全生产标准化体系得以全面落地落实的内在需求。安全生产标准化信息化“运行”在基层，“建设”在高层。因此，应将安全生产标准化信息化系统的建设和运行作为体系运行的重要抓手，精心做好顶层设计，有效定制开发信息化模块，深度挖掘和运用由此产生的数据信息的“隐性”规律，不断提高安全生产标准化体系的运行效能。

五是客观自评，完善支撑材料。安全生产标准化自评报告是安全生产标准化体系建设并运行6 个月后，对安全标准化体系的适应性、充分性、有效性、可操作性的一次全面检验和总结，内容要客观、真实、用事实说话、简明扼要、有据可查，各项支撑材料（如图纸、检测报告、证书、记录台账等）要文件化、文字化、档案化，做到“凡事皆有依据，行为皆有记录”。为此，笔者认为，自评报告通常应包括以下内容：①企业简介（包括企业性质、地理位置和交通、生产能力和规模、从业人员、主要生产工艺流程、生产方式和主要设备设施等）；②安全生产标准化建设及运行情况（包括建设依据、建设时间、创建过程、运行时间、自查自评情况、取得的主要效果）；③安全管理机构设置及人员配备情况；④全员安全生产责任制及主要安全生产管理规章制度建立和落实情况；⑤安全生产教育培训计划、实施与档案记录；⑥非煤矿山安全设施“三同时”履行情况；⑦工伤保险、安全生产责任险、安全生产费用提取与使用等安全投入情况；⑧事故事件及应急机构、队伍、预案及演练等情况；⑨安全生产绩效（包括近三年事故伤亡人数、十万人死亡率、事故起数、职业病发生等情况）；⑩自评结论及申请考评等级。

六是以评促建，建用结合。进一步健全完善安全生产标准化体系建设的评审标准体系、评审组织体系和奖励约束体系，把安全生产标准化体系建设和安全文化建设结合起来，认真落实安全管理标准化、作业现场标准化、岗位操作标准化，向安全生产要和谐，向安全生产要稳定，向安全生产要效益，向安全生产要发展。只有这样，才能在现实意义上实现非煤矿山企业安全生产主体责任的全面落实和安全生产长效机制的有效建立和运行。

七是安全生产标准化我知晓、我支持、我参与。非煤矿山企业要进一步理清思路，强化意识，要把重点放在加强安全生产标准化体系建设的过程中，要全员参与、全过程参与、全方位参与，做到人人有责、人人履责、人人都是安全主角、人人都是安全员，形成人人懂安全、人人抓安全、人人要安全、人人保安全的局面；要注重工作实效，真抓实干，防止走形式、走过场。纠正矿山多年来对人的不安全行为、物的不安全状态和安全管理上的缺陷所养成的熟视无睹、见怪不怪的习惯，推进安全生产标准化进程，从根本上减少、控制隐患的产生，实现防范事故发生的目的。

八是加强教育培训，强化行动自觉。坚持“始于教育，终于教育”的原则，进一步加大安全生产标准化体系培训工作力度。首先要求从业人员必须转变观念、转变态度，按照管理标准、岗位标准、作业标准等相关标准进行作业，必须改变习惯作业、习惯指挥、习惯管理，避免“把习惯当规范”，而要“把规范当习惯”。当然，一个企业长期以来形成的东西，要想短时间内转变起来也是相当困难的，因此，建议在创建和运行过程中要在力度和广度上下功夫，晓之以理、动之以情、导之以行，要通过教化、同化、内化过程，使之从道理上懂、从习惯上改。

九是发挥专业机构作用，科学辅导咨询。专业辅导咨询机构也应转变观念，要担当起“替政府把关、为企业服务、保社会平安”的神圣职责，要把辅导培育非煤矿山企业创建安全生产标准化体系当成“事业”去做，而不仅仅是一场“生意”。要通过对企业安全管理、安全生产条件的“会诊”，有针对性地为非煤矿山企业制定安全生产标准化体系创建工作方案，并结合企业生产系统工艺、生产规模、从业人员、生产组织架构、经济状况等进行辅导和咨询。同时，辅导和咨询工作的整个过程也要体现出标准化、程序化和规范化，要用标准化的意识统一辅导咨询人员的言行和成果。为此，笔者认为，辅导咨询机构首先要引导非煤矿山企业对照评分办法，结合现状逐项客观打分，查漏补缺。我们知道，企业安全生产标准化评分标准是按照策划、执行、符合性、绩效4 个方面进行层层分解并逐步递进的，上述做法目的就是看企业安全生产管理规章制度有没有？安全生产工作做没做？安全生产工作如何做的？安全生产工作效果怎样？然后，再向矿山企业提出所要查阅的资料清单（如采矿许可证、安全生产许可证、安全验收评价报告、安全现状评价报告、安全设施设计、安全生产管理制度汇编材料、安全生产记录台账等档案资料），并仔细研读和甄别有关资料；最后和矿山企业相关人员一起进行现场踏勘，通过硬件整改和流程规范，逐步引导矿山企业步入安全生产标准化体系创建过程。