宋 羽 林仕杰 肖秋婷

（福建农林大学公共管理学院，福建 福州 350002）

乡村振兴战略是党的十九大做出的重大决策部署，而依托农村土地制度改革与农业产业结构升级，可有效激发农业发展活力和农业经营主体的潜能。2015 年后，随着北京市大兴区等232 个试点方案实施，国务院在试点县（市、区）暂时调整实施《中华人民共和国物权法》《中华人民共和国担保法》中关于集体所有的耕地使用权不得抵押的规定。2016 年，国务院颁布农村承包地“三权”分置制度，在进一步稳定承包经营权的基础上，放活经营权。经过三年试点，2018年新修订的《中华人民共和国农村土地承包法》从顶层设计消除了农地经营权抵押融资的法律障碍。从最初各地尝试，到绕开法律限制性规定的试点方案，到全国人大暂时性调整法律规定，再到《中华人民共和国农村土地承包法》的修订，顶层设计的逐步完善促进了农地经营权抵押权能的正式化、规范化，农地经营权的法律赋权不断得到强化。各地试点也探索出了多种农地经营权担保模式，并取得了一定成效。

1 福建省农地经营权抵押融资制度的演进

2015年8月，福建省漳浦、建瓯、沙县、仙游、福清、武平、永春、屏南、邵武、古田等10 个县（市）开展农村承包土地的经营权抵押融资试点，各试点地区在确权颁证、价值评估、抵押登记、农业设施登记与抵押以及风险补偿金的管理及使用等多个方面出台配套政策，如《屏南县农村土地承包经营权抵押登记办法（试行）》《关于公布沙县农村土地地租、农业设施大棚造价及大宗农产品产值的通知》《漳浦县农业设施登记抵押贷款暂行办法》《古田县农业设施登记抵押贷款办法（试行）》《建瓯市农村承包土地的经营权抵押贷款风险补偿资金使用管理暂行办法》《屏南县农村承包土地的经营权抵押贷款风险补偿基金管理办法（试行）》《沙县农村承包土地的经营权抵押贷款风险补偿资金使用管理暂行办法的通知》等。通过配套机制的完善，逐步强化了农地经营权抵押贷款的法律赋权，促进了确权、登记、评估、流转处置等环节的契约化和正规化，对促进试点工作发挥了积极作用。

2 福建省典型试点地区的运行现状

截至2018年底，福建省第一轮农村承包土地的经营权抵押融资试点到期，福建省土地经营权抵押贷款余额63.99亿元，增长53.22倍，单笔平均余额25.71万元，不良率为0.04%。截至2018年10月末，福建省10个试点地区土地承包经营权确权率达到100%，颁证率平均为63.6%，有5 个试点地区政府发布涵盖土地租金、设施造价和主要农产品产量的评估指导价［1］。各试点地区运行现状有不同的特点和创新模式，以农地经营权为抵押的信贷产品也有一定差异。进入后试点阶段，各地农地经营权抵押融资呈现差异化的发展趋势，并探索出适合当地实际的模式与路径。

2.1 永春县：组合抵押与担保抵押为主要模式

永春县是典型的农业县，水果、茶叶、食用菌、花卉苗木、香料等农村产业具有一定规模，新型农业经营主体的金融需求较强烈。截至2018年年底，农地经营权抵押贷款占永春县新增贷款的39.14%，对农业龙头企业、家庭农场农民专业合作社以及种植大户等四类农业新型经营主体发放贷款余额10.58亿元，多种形式的贷款模式在试点期间也发生了结构性变化，突出特点是农地经营权没有发挥主担保作用，更多是作为辅助的增信手段，银行普遍要求更高价值的抵押物，或追加其他担保方式［2］，如表1所示。

表1 永春县农地经营权抵押贷款各类模式比重 单位：%

2.2 古田县：农地经营权+农业设施（地上附着物）反担保贷款模式增长显著

古田县是全国食用菌之都，脐橙、水蜜桃等是古田县的特色农产品，古田县也是福建省唯一的“两权”抵押试点。2014 年，古田县成立了民富中心，并探索形成了“社员+农民资产+民间契约”的反担保模式。其是将农民无法确定价值的食用菌菇棚、标准厂房和农地经营权、农房使用权等抵押到合作社，由合作社担保，银行向合作社社员提供贷款，民富中心吸纳政府风险补偿金“兜底”的贷款模式。古田县还积极采取支部领办合作社新模式，发挥集体经济优势，带领社员积极盘活农村各类生产要素。

2.3 沙县：以“农地经营权+”为抵押担保的“农保贷”“福田贷”模式成效较显著

沙县成立了农村产权交易中心，对农业生产设施设备、土地承包经营权流转等无产权证的农业产权进行产权鉴证，统一发放产权鉴证书，为农村产权鉴证、评估、交易、抵押、担保、贷款提供一站式服务。在此基础上，以“农地经营权+”为抵押担保的“农保贷”“福田贷”产品取得显著成效。“农保贷”依托沙县财政投入的400 万元资金，设立沙县源丰农村土地承包经营权保证金，与银行、保险公司合作，分别承担贷款风险的50%、30%、20%，为农村产权抵押贷款进行担保，并制定了《沙县源丰农村土地承包经营权保证金抵押担保使用办法》，把农业品牌、土地承包经营权、农业生产设施设备、土地预期收益等纳入反担保范围，拓展了抵押品的范畴，提升了贷款额度。

2.4 建瓯市：政府设立风险担保金，担保公司提供担保和违约土地收储处置

建瓯市是福建省主要的商品粮生产基地，其土地经营权抵押贷款多种模式并举。其中，农信社针对单一农户推出“农户联保+土地承包经营权担保”模式；建设银行则推出“龙头企业+绿瓯公司担保+农户土地经营权反担保”模式，在福建省首创由政府指定第三方担保公司，担保公司负责出险后对抵押物进行收储处置的模式，有效提升了抵押物的处置效率。2018 年，建瓯市财政首期出资2 200万元设立风险补偿金，由建瓯市绿瓯农林发展有限公司代为管理，其中2 000万元风险补偿金用于补偿由绿瓯公司提供担保、合作银行发放的“承包经营权”抵押贷款的本息损失，由受偿银行和绿瓯公司按照8∶2 的比例分担贷款风险责任。截至2018年12月底，建瓯农地经营权抵押贷款余额为9.2 亿元，比年初增加6.81 亿元，同比增长285.8%［3］。

2.5 漳浦县：“农地经营权+农业设施”直接抵押贷款额度高

漳浦县设施农业大棚有420 多hm2，总投资1.56 亿元，为农地经营权抵押创造了良好市场环境。漳浦县农业局、海洋与渔业局依据2013年漳浦县人民政府印发的《漳浦县农业设施登记抵押贷款试行办法》，对种植、禽畜养殖业的农业设施以及水产养殖设施进行确权登记，经营者依法取得土地等承包经营权后，在承包经营标的上添附的生产设施，经专业评估机构评估、确权登记部门登记后，可作为抵押物向金融机构申请贷款，从而有效扩大了“农地经营权+农业设施”直接抵押贷款的担保额度。针对农业产业化龙头企业和种养殖业大户，设立由政府主导、县级财政出资、政府和银行按5∶5 比例承担风险，同时引入了农业企业的担保机制。

3 典型模式比较与经验总结

3.1 化解处置抵押物的障碍，有效提高贷款额度

从福建省各地试点来看，农地经营权直接抵押模式并非纯粹的经营权抵押，而是一种“组合抵押”。通过土地经营权及其地上附着物、生产设施等一并抵押，扩大担保物的抵押价值，提高贷款额度。而反担保模式则解决了正规金融机构处置抵押物的现实难题，还有效地将信用、担保、各类农村生产要素的价值显化，贷款资金可以扩大倍增。

3.2 拓展农村生产要素的抵押担保权能，补充农地经营权抵押价值

福建省多地试点地区都拓展了农地经营权以及地上附着物（农业设施设备等）的抵押范畴，通过颁布相关办法和细则，明确了具有市场价值、可交易、可变现的农村生产要素的抵押价值，使之成为具有可操作性的反担保物质。

3.3 采取政府风险补偿金方式，减少损失

沙县、古田县、建瓯市、漳浦县等试点都引入了政府风险担保金，并制定了专项规定明确风险担保金的管理、使用、补偿分成比例以及风险控制等细则。若金融机构发放的抵押贷款未能按期收回，并经抵押物处置后，仍然存在实际损失的部分由风险补偿金“兜底”补偿。事实上，经过反担保和组合贷后，农地经营权抵押融资的不良率总体较低，即使出现不良贷款，也基本在合作社或担保公司内部化解，风险补偿金基本未动用。

4 农地经营权抵押融资的对策

4.1 深化农村产权制度改革，赋予农民更多抵押担保权能

基于对农地经营权的抵押属性和产权权能分析可以发现，不论是自有承包地的经营权还是不同流转方式取得的经营权，其抵押金远远不能满足农业经营主体的生产资金需求。在实践中，90%以上通过农地经营权抵押的贷款实际上都是组合贷款，农村生产要素的价值已经显现。深化产权制度改革势在必行，通过顶层制度设计，将种植、禽畜养殖业的农业设施以及水产养殖设施等各类产权纳入抵质押的担保物范畴，赋予农民更多的抵押和担保权能。

4.2 探索各类产权确权登记办法

在顶层设计基础上，探索农村各类生产要素确权登记办法，结合当地产业特色和农业生产投入重点，尽可能简化农业设施及其附属设施的登记程序，逐步完善以农地经营权为载体的地上附着物的确权登记办法。在合作社、村集体层面，牵头引导具有一定规模的经营主体对各项产权开展确权和登记。

4.3 探索多渠道、多样化的农村产权要素处置新模式

可以借鉴古田县合作社反担保模式，在合作社内部实行收储、流转处置方式，降低银行风险。也可参考福建省林权抵押贷款的抵押物收储办法，以政府出资为主、社会资本参与共同组建农村产权要素经营管理公司。当债务人不能按期还款发生违约风险时，抵押物可优先在村集体经济组织内部处置，或由经营管理公司收储处置。

4.4 拓宽风险补偿金的覆盖面

风险补偿金应重点覆盖规模大户、家庭农场、农民合作社和农业龙头企业等资金需求量较大的经营主体，将风险补偿金的使用由农地承包经营权抵押贷款拓展到农村各项产权要素的抵质押贷款。规范风险补偿金的管理和使用，可借鉴沙县、古田县民富中心等的第三方代管模式，制定风险补偿金的使用办法和细则，充分发挥风险补偿金的机制作用。