伍攀峰

9月1日起，《上海市城市更新条例》（以下简称条例）正式施行，从地方性法规层面为有效推进城市更新工作提供了有力法治保障，这对于践行“人民城市”重要理念、提升城市软实力具有重要意义。条例制定过程中，本市规划资源、住建委、房管、经信、交通、国资、更新中心等部门组成了立法工作组，对国内外城市更新制度和案例进行了系统分析，对本市城市更新工作现状、方向、问题、对策进行了全方位研究，并对未来工作方向作了进一步的思考和研究。

从单一改造到全面提升

城市更新活动是伴随着城市的发展而产生和不断演进的，更新目的从单纯的物质环境改善转为空间、经济和社会环境的全面提升;更新对象从单纯的城市短板区转向具有发展潜力的地区（如旧产业地区、滨水区等）;更新方式从剧烈的推倒重建转向分阶段和适时的渐进式更新;更新主体由单一力量逐渐过渡到政府、市场、社区等多维度合作。

本市的城市更新从改革开放后来看，大致分为四个阶段：1978年至1990年间，以政府为主导、以解决人民居住矛盾为主的住房改造时期，目的是提高住宅水平、解决民生，重点关注棚户区和危房改造;1990年至2000年开始注重市场参与，进入改善旧城基础设施和城市形象的大规模旧区改造时期;2000-2010年，进一步重视公共利益，开始涉及更多類型存量的全面更新，对象拓展到历史建筑、存量工业、成片转型区域等多种类型，主体上呈现市场、政府、居民多方参与特征，同时也更为关注历史保护，思南公馆、外滩源的试点建设具有重要的代表意义;2010年至今，通过引导多方参与，逐步进入资源紧约束背景下的有机更新探索阶段，特别是自2016年起，主要经历了社区微更新、四大更新行动计划、系统推进“15分钟社区生活圈”社区整体更新等三个阶段，探索统筹政府、社会、市民三大主体，逐步构建自上而下和自下而上相结合的实施机制，上生新所、中央商场改造等更新项目的实施促成了新的城市功能的注入及城市历史风貌的延续。

覆盖度有限获得感不足

对照当前土地资源紧约束、城市品质待进一步提升的背景，以及未来更新对象全覆盖的要求，从居住、产业、商业商办等三种更新项目来看，本市城市更新工作还存在一些难点。

需求大改造难。本市经过三十多年的旧区改造后，仍有大量里弄、花园住宅以及工人新村、小梁薄板等早期职工住宅迫切需要改造，改革开放后的职工住宅、商品房也陆续进入更新期，城郊还有一定数量的“城中村”，总体改造量和难度依然较大;同时，在解决手段上，旧改征收成本越来越高，已难以全面解决旧住房的改造需求，更无法解决量大面广的职工住宅更新需求;未来要面对的量大面广的旧住房成套改造（含拆除重建）目前覆盖度有限、居民获得感不足，空间资源分配和利益统筹机制还不健全，尚难以全面推开。

品质低推动难。一方面，本市存量产业用地总量大，低效产业用地规模可观，大部分低效用地企业本身缺乏产业升级的实力，同时因实施收储难度较大，产业用地面临出让价格低于成本的价格“剪刀差”，在利益机制上阻碍了产业用地要素资源的合理流动。特别是2014年之前出让的历史存量产业用地，缺少产业绩效管控、土地退出机制以及有效治理手段，无法释放低效产业用地。另一方面，本市的商业商办物业存量规模大，相当一部分品质不高，与地区发展目标差距较大，目前开展的更新项目零星分散、整体效果欠佳。产权归集的交易成本高、操作周期长，奖励政策的分级标准未能结合区位、公益贡献差异予以细化，存量物业权利人更新积极性不高;同时，缺少鼓励和吸引市场主体进入的政策机制，市场参与也不足。

支持少协调难。一方面是缺少推动资源整合的政策机制，居住、产业和商业商办存量用地现状产权分散、复杂，单宗地更新是目前资源盘活的主要方式，缺乏与周边及更大区域的协调与统筹，难以实现更高的城市能级;另一方面是缺少推动存量低效用地释放的引逼机制，针对低效产业用地转型和商业商办用地改造提升，缺乏系统性的综合支持政策和倒逼机制。

“锻”长“补”短突破局限

城市更新是实施“上海2035”总体规划、践行“人民城市”理念、提升城市综合实力的重要方式。条例紧扣规划引领下系统推进城市更新行动的目标要求，进行了总体制度设计和政策供给。为更好更快地落实条例，本市规划资源部门要着眼于城市功能和结构优化、注重风貌保护、提升城市空间品质，克服以往在改善城市空间形态和功能有关活动中侧重于解决单一问题的局限性，兼顾城市“亮度”和“温度”，实现“补短板、锻长板”。

牵头推进建章立制。通过相关配套文件的制定，建立国土空间规划引领下“行动指引和计划、更新方案制定、全生命周期管理”的城市更新行动基本制度。一方面在市级层面通过制定城市更新指引，明确本市城市更新的总体目标、重点任务和实施策略，聚焦功能完善和品质提升、重点发展功能区建设、塑造特色风貌、改善人居环境、推动产业转型升级等方面要求，为确定更新区域指明方向;在相关机制上，按照统筹规划、建设、管理全过程，突出区域兼顾零星的原则，明确市区分工、部门职能、更新行动推进、统筹主体赋能、公众参与等相关要求，同时针对更新区域设定特定的政策机制。另一方面，明确区级层面负责本辖区城市更新具体工作，由各区政府组织编制更新行动计划，明确更新区域范围、统筹主体相关要求（包括统筹主体的资格条件、确定方式）等，作为后续区域更新实施的依据。通过制定行动计划来划定更新区域，明确各更新区域内目标定位、更新内容、时序安排、政策措施等;行动计划经市政府审定后向社会公布，鼓励引导市场主体和社会资本参与城市更新。第三是在实施层面，由经确定的更新统筹主体，按照城市更新行动计划的要求，牵头研究制定区域更新方案，包括规划实施方案、项目组合开发、土地供应方案、资金统筹以及市政基础设施、公共服务设施建设、管理、运营要求等内容。

完善相关政策机制。充分运用市场化手段，以公平公正公开原则为前提，最大程度激发市场活力，推动城市更新行动。在实施机制方面，向统筹主体赋权赋能，由更新统筹主体负责推动达成区域更新意愿、整合市场资源、编制区域更新方案，统筹、推进更新项目实施。同时推动全面放开更新市场准入，畅通市场主体参与更新的实施路径，包括市场主体可以通过公开公平公正的遴选机制，确定为统筹主体，系统推进并参与更新区域内的更新活动;更新区域内物业权利人自行实施的，应当在更新统筹主体的统筹组织下进行;市场主体也可以通过与原权利人合作的方式，参与零星更新项目。

大力推动相关政策标准创新。在规划支持力度方面，为进一步促进区域更新，建立公益优先、兼顾各方利益的引导机制，明确给予区域更新在用地性质、容积率、建筑高度等规划指标方面更大的保障力度;在土地政策支持方面，创新更新实施的用地保障，在公开公平公正前提下，可按更新需要、按条例相关规定确定供地方式、由市场主体存量补地价、重新设定土地使用年限、合理确定补缴土地出让金等方式，进一步增强对市场主体参与更新的吸引力。同时，为适应更新需要，市规划资源部门将积极配合建设、住房等相关部门，进一步完善与更新活动相适应的差异化建设标准，支持推动更新项目落地。