李艳丽，张少洋(中海油安全技术服务有限公司，天津 300456)

1 研究背景

石油天然气管道是国家重要的基础设施和民生工程，是油气上下游衔接和协调发展的关键环节。目前，国内油气管道处于高峰建设期，根据国家发展改革委和国家能源局的中长期油气管网规划，到2025年，全国油气管网规模达到24万公里；原油、成品油、天然气管道的年均增速达到3.2%、6.7%和9.8%[1]。为了保障能源安全，有效防范和遏制油气管道事故发生，国务院安全生产委员会于2014年10月至2017年9月在全国范围内组织开展油气输送管道隐患整治攻坚战。在油气管道隐患排查和治理过程中，发现油气管道占压、安全距离不足、不满足安全距离要求交叉穿越等安全隐患达到近3万处[2]。

产生管道占压和安全距离不足隐患的主要原因之一，是违反了《中华人民共和国石油天然气管道保护法》(以下简称为《石油天然气管道保护法》)第三十条第三款“管道线路中心线两侧各五米地域范围内禁止挖塘、修渠、修晒场、修建水产养殖场、建温室、建家畜棚圈、建房以及修建其他建筑物、构筑物”的规定。治理和预防这类隐患发生，关键是避免在管道线路中心线两侧各五米范围内修建建筑物和构筑物，这涉及到管道线中心线两侧各五米范围的土地利用受到限制时应当如何补偿的问题。

2 法律法规的相关规定

我国《石油天然气管道保护法》将管道建设用地纳入了《中华人民共和国土地管理法》等法律体系之中；根据我国土地管理法的规定，我国的用地方式可以分为永久性用地和临时性用地。因此，管道建设中使用的土地分为这两种情况。

油气管道项目作为线性工程，管道线路部分也是用地量最多的一类。法律中，对于这种类型的用地取得方式没有特殊的规定，在实践中，常被当成是临时用地处理[3-4]。在《中华人民共和国土地管理法》中，没有明确规定临时用地的补偿费标准；管道线路部分用地的补偿，一般是通过双方谈判约定的方式确定，这就导致了由于缺乏法律依据和统一的标准，土地权利人得到的补偿价格差距较大。

由于《石油天然气管道保护法》中对管道线路和周围一定范围的土地利用做出了多种限制，因此，给予土地权利人合理的补偿，明确双方权责，是杜绝隐患发生的关键因素。

在《石油天然气管道保护法》实施后，部分省、自治区、直辖市也陆续颁布了管道保护相关的地方性法规，并对管道线路部分使用土地做出规定。例如：

(1) 《浙江省石油天然气管道建设和保护条例》于2014年10月1日实施，第十五条规定了管道埋设施工需要临时占用土地的，管道企业应当根据土地权属与有关国土资源或者林业主管部门、农村集体经济组织、村民委员会签订临时用地合同，并依法办理临时用地手续；临时用地补偿应包含“改变种植、养殖方式造成损失”的补偿；第十六条规定了签订临时用地合同前，管道企业应当将合同内容向土地使用权人、物的所有权人等权利人公示，并书面告知权利人有遵守管道保护相关的义务。

(2) 《贵州省石油天然气管道建设和保护办法》，于2017年5月1日起实施。第十三条规定了管道埋设施工需要临时使用土地的，应当依法办理临时用地手续。第十五条规定了管道建设涉及的相关补偿费用，国家、省有明确规定的，从其规定；未明确规定的，或者只是规定区间范围的，应当在当地县级人民政府的组织下，按照同一区域同一标准、同一类型同一标准的原则执行。

(3) 《河南省实施〈中华人民共和国石油天然气管道保护法〉办法》于2017年8月1日起施行。第十条规定了管道建设涉及临时用地的，土地使用者应当依法办理有关临时用地手续，根据土地权属，与有关土地行政主管部门或者农村集体经济组织、村民委员会签订临时用地合同，支付补偿费，并在合同中列明相关权益人，告知相关权益人有关补偿事宜。管道通过集体所有的土地或者他人取得使用权的国有土地，影响土地使用的，管道企业应当按照管道建设时土地的用途，并综合考虑土地使用功能受影响的程度等因素对相关权益人给予补偿。

通过以上分析可知：

(1)目前石油天然气管道通行用地大多当成临时用地处理；由于在法律法规中，对于临时用地补偿标准没有明确的规定，缺乏统一的补偿标准。

(2)部分地方法规中，明确了石油天然气管道临时用地补偿应包含“临时用地期满后，土地使用功能受影响”的补偿。因此，在管道建设完毕投入运行后，管道线路和周围一定范围的土地利用受到限制，土地权利人应当得到相应的补偿；另一方面，由于土地利用受到限制而得到补偿的，应当履行土地利用受限制的相关责任，即遵守《石油天然气管道保护法》第三十条等相关规定。

3 各地区管道通行用地补偿情况调研

石油天然气管道工程通常作为重点工程建设，为了保证工程进度，并且兼顾对供地人补偿的公平、公正性，在近些年，我国部分地区是通过区、县政府文件的形式，确定本行政区域内管道线路部分使用土地的具体补偿标准。

在本文中，调研了近年关于油气管道通行用地土地补偿的政府文件，剔除部分描述不够清晰的文件，筛选了共计17份作为本文的分析样本，如表1所示。

通过对表1中各文件进行解读，深入分析了各文件关于油气管道通行用地补偿的具体要求，得到如下分析结果。

表1 本文分析的相关政府文件清单

(1)从文件的区域分布分析可知：浙江省、福建省发布的文件数量最多，与这些区域近几年新建管道工程数量多有关；此外，《浙江省石油天然气管道建设和保护条例》于2014年10月1日实施，对浙江省所辖的各市、县逐步规范管道线路部分土地使用补偿起到了推动作用。

(2)从管道通行用地的形式分析可知：在上述的17份文件中，有15份文件均规定了按照临时用地的形式取得了油气管道通行用地；有2份文件规定了采用长期租赁与临时用地相结合的方式，均出自海南省，这2份文件规定，对于管道中心线两侧一定范围内(0.5 m和1 m)，采用长期租赁的方式，租赁时间为50年，除了长期租赁的区域以外的管道线路用地均为临时用地。

(3)通过分析各地文件中关于管道保护的相关要求可知，上述的17 份文件中，其中7份明确了管道中心线两侧5米范围内保护要求，分别为浙江省5 份，贵州和广东省各1份，具体内容如表2所示。

表2 各地区补偿方案中关于管道保护的要求

(4)通过分析各地文件中关于油气管道通行用地补偿金额可知，上述17份文件分布涉及到八个省，由于各地经济发展水平、土地产值、居民生活水平等存在差异，各文件中规定的具体的用地补偿价格差别较大。上述各文件在确定油气管道通行用地的补偿方案时，主要形式可分为如下3类：

①按照统一年产值(或指定的临时用地价格)逐年补偿，根据用地时间补偿1～2年，这类补偿价格普遍比较低，在0.1～0.4 万元/年/亩；

②按长期租赁和临时用地结合的方式(主要在海南省)：敷设油气管道部分(管道中心线两侧0.5～1.0 m范围)，采用长期租赁用地的形式，补偿价格基本与当地征地区片综合地价基本一致；其他部分采用临时用地，根据使用期限，按照统一年产值(或指定的临时用地价格)逐年补偿，价格为0.15～0.42 万元/年/亩；

③参考当地的征地区片综合地价，根据土地受影响程度，制定补偿标准。这类补偿价格普遍较高，但最高都不超过当地征地区片综合地价；且基本都明确了管道中心线两侧5 米范围管道保护的相关要求。比如，浙江省龙泉市《龙泉市人民政府办公室关于印发《天然气管道建设工程龙泉段土地房屋征收(借用)补偿安置实施办法》的通知》(龙政办发〔2017〕100号)规定：“根据《中华人民共和国石油天然气保护法》的规定，管道建成后管道中心线两侧各5 m范围内不能种植深根植物及修建永久性建(构)筑物。对土地的利用价值造成一定影响，一次性给予管道中心线两侧6 m内作业带用地补偿费。二类区片耕地、园地(原属耕地)补助2万元/亩，开发园地补助1.5万元/亩，林地、未利用地补助1万元/亩。三类区片耕地、园地(原属耕地)补助1.5万元/亩，开发园地补助1万元/亩，林地、未利用地补助0.8 万元/亩。”

4 结语

石油天然气管道安全关系国计民生，近年来管道占压和安全距离不足隐患频发。为了避免这类隐患发生，防止在管道线路中心线两侧各五米范围内修建建筑物和构筑物，应当对土地利用受到限制的土地权利人给予相应的补偿。本文分析了国内法律法规相关的规定，调研了17份近年来国内的市、县、区政府关于石油天然气管道通行用地补偿的文件，并对其相关内容进行了解读和分析。通过分析，主要结论如下：

(1)国内的一些地方法规中，明确了石油天然气管道临时用地补偿应包含“临时用地期满后，土地使用功能受影响”的补偿。这项规定，一方面保障了在油气管投入运行后，管道线路和周围一定范围的土地利用受到限制，土地权利人可得到相应的补偿；另一方面，在得到补偿的同时，应当履行土地利用受限制的相关责任，即遵守《石油天然气管道保护法》第三十条等相关规定。

(2)通过调研我国近年关于油气管道通行用地土地补偿的政府文件，分析得知目前大多数的油气管道通行用地是临时用地。海南省则采用长期租赁与临时用地相结合的方式，对于管道中心线两侧一定范围内(0.5 m和1 m)，采用长期租赁的方式，租赁时间为50年，除了长期租赁的区域以外的管道线路用地均为临时用地。这种方式是一种有益的尝试，为油气管道企业建立管道巡查便道等，提供了较大的便利。

(3)通过分析各地文件中关于油气管道通行用地补偿金额可知，由于各地经济发展水平、土地产值、居民生活水平等存在差异，各文件中规定的具体的用地补偿价格差别较大。上述各文件在确定油气管道通行用地的补偿方案时，主要形式可分为如下三类：一是按照统一年产值(或指定的临时用地价格)逐年补偿；二是按长期租赁和临时用地结合的方式：三是参考当地的征地区片综合地价，根据土地受影响程度，制定补偿标准。后两种方式的用地补偿价格相对于第一种方式更高，其中第二种方式主要在海南省实施，第三种方式主要在浙江省实施；后两种方式，更便于向土地权利人明确管道线路和周围一定范围的土地利用受到限制的相关要求。