张 良

(华东理工大学 社会与公共管理学院,上海 200237)

一、基层治理“内卷化”及其机制解释

自2002年开启的农村税费改革，减轻了农民负担，强化了农民对国家政权的认同，但同时削弱了基层政权的治理能力。基层政权呈现“悬浮化”特征，农村公共品供给严重短缺[1]。“分税制”改革中得以强化的中央财政[2]，开始通过财政转移支付把项目资源投入乡村社会，实现农村公共品供给有效与农村秩序稳定的治理目标。但是，资源下乡实践运作过程中却出现村庄精英俘获国家资源的基层治理内卷化困境。国家资源下乡总量越大，村庄精英俘获利益越多，基层政权合法性危机越严重。

关于资源下乡与基层治理内卷化，现有研究可以归纳为“制度分析”“代理人分析”两个机制解释视角。第一，“制度分析”视角，强调资源下乡项目化运作的制度属性，分析多层级组织运作机制。上级通过项目制形式来开展日常任务的动员，下级并无选择权，只能被动接受并参与[3]。基层政权被笼罩在压力型体制之下，治理能力不足，又要落实目标责任，陷入两种选择困境：向上“跑资争项”，陷入“资源依赖”[4]；向下共谋，为基层政权与村庄强势群体合谋完成治理目标提供空间[5]。项目制分级运作，地方政府在“打包”环节植入自身权力、意志，容易侵蚀村庄自主性[6]。更甚者，地方政府会将资源集中在优势地区，造成管理目标代替政策目标[7]，如“扶贫军令状”压力使地方政府集中资源打造“典型”突显政绩[8]。……