摘要：我国城市社区治理经历了单位制、街居制、社区制的历史沿革。新时代条件下，城市社区治理仍然面临社区治理资源不足、党建引领作用发挥不够、社区居民参与度不高的现实问题。完善城市社区治理机制，需要完善组织保障机制、“三社联动”运行机制、社区居民参与机制以及法治保障和信息技术支撑机制，从而为规范和加强城市社区治理提供重要制度支撑。

关键词：城市社区治理;国家治理体系和治理能力;党建引领;制度化

中图分类号：D669.3文献标识码：A文章编号：2095-6916（2021）15-0024-03

城市社区作为城市社会治理的基础单元，是国家治理体系和治理能力现代化的基层体现。强调党建引领、多主体参与、构建“共建、共治、共享”的社区治理体系已经成为探索城市社区治理的重要内容。面对城市社区居民构成多样、需求多元、矛盾多发的现实挑战，完善社区治理运行机制，对规范和加强城市社区治理具有重要意义。

一、城市社区治理的历史沿革

（一）单位制

单位制是中国共产党从战争年代开始就探索出的一种独特的管理体制，其管理对象是以共产党员为主的公职人员。在计划经济时期，单位制在城市社会管理中扮演着极其重要的角色，这一体制下，城市居民大多被纳入行政化或准行政化的单位之中，单位担负着对员工进行教育、组织、管理和统一进行物质资源分配和提供生活福利保障的重要职能，并且单位对员工的这种管理也严重影响着员工家属的思想和行为。单位和居民之间这种高度的依存关系，极大地保障了社区治理成效。虽然我国于1954年通过的相关法律确立了街道办事处和居民委员会在城市基层管理中的地位和职能，但是单位仍然是城市基层管理的主导力量，社会秩序严重依赖于国家控制的力度。

（二）街居制

改革开放后，随着我国经济转轨和社会转型，单位制逐渐被打破，街居制得以恢复并得到极大发展。就街道办事处来讲，其管理对象拓宽到辖区内所有居民和单位、工作职能拓展到城市管理改革和居民需求的诸多方面、机构设置和人员编制大大扩充。在这一制度体系下，街道办事处、社区居民委员会以及政府有关派出机构掌握着社区治理的多数资源，是社区事务的主要决策者和社区发展的引领推动者，是城市社区治理的主导力量。但是，这一时期也是城市社区发展的剧烈变革期，传统单位社区管理弱化、新兴社区大量出现、流动人口增加、居民需求日益多元等因素不断出现，给街居制的发展带来严峻挑战。

（三）社区制

2000年，《民政部关于在全国推进城市社区建设的意见》拉开了大规模推进城市社区建设的序幕，也开启了社区制改革的新纪元。社区制作为一种较為先进的社区治理体制，在管理理念上强调变管理为治理和服务，在管理形式上强调以行政控制向居民参与转变，在管理主体上强调参与主体的多元化，在管理目标上强调以满足居民需求为根本导向。这一社区治理体制要求管理者必须坚持以人民为中心的发展理念，必须有效整合社会力量，必须广泛动员居民参与，必须强化法治应用。随着改革开放的持续深入和经济结构的不断调整，我国的社会结构、利益格局、思想观念、居民需求都发生了深刻变化，仍然需要持续推进社区治理体制变革，逐步完善城市社区治理运行机制。

二、城市社区治理的现实问题

（一）城市社区治理资源不足

随着我国城镇化进程的不断推进，城市社区规模急速扩大、居民需求日益多元，由此带来的人力、物力、财力需求大大增加，“没人治理”“没钱治理”成为限制社区发展的重要因素。为此，党中央做出了“推动治理重心下移，尽可能把资源、服务、管理放到基层，使基层有人有权有物，保证基层事情基层办、基层权力给基层、基层事情有人办”的部署安排[1]。

一是“没人治理”。现代城市社区治理要求科学化、精细化水平不断提高，但是基层政府和社区组织人力资源相对缺乏是城市社区治理面临的首要难题。就基层政府而言，一方面，城市社区治理涉及居民生活方方面面，工作繁重，街道办事处人员不足、能力素质参差不齐的问题普遍存在，难以有效应对复杂的工作挑战;另一方面，受工资待遇、晋升机制等因素影响，优秀基层工作者流失严重。在城市社区内部，受居民流动性增强、居住生活场所与工作场所分离等因素影响，年富力强又有能力者无暇参与社区治理，老人、妇女、弱势群体成为参与社区治理的中坚力量，并且伴随着社区内部多个组织人员重叠的情况时有发生。

二是“没钱治理”。社区公共服务的提供和居民需求的满足，离不开物质资源和资金支撑，经费资源短缺已经成为制约社区主动作为、高质量作为的重要限制因素。虽然相关部门在逐步加大对城市社区的物质资金保障，但受困于社区规模急剧扩大、经费物资来源单一、居民需求激增、高标准社区建设加快等因素影响，离实现社区治理现代化的目标还有一定差距。在社区治理创新实践中，许多地区也把解决资金资源问题作为一项重要内容。

（二）党建引领作用发挥不够

强化党建引领已经成为探索城市社区治理的结构性前提，构建“一体多元”的治理格局是发挥党建引领作用的重要方面，但是，党建引领作用发挥不够影响着社区治理成效。

一方面，多元主体参与的治理合力还没有真正形成。一是政府参与社区事务过多，其他治理主体难以充分发挥各自职能，突出表现为各治理主体权责边界模糊，没有形成清晰的职责定位和功能划分，传统政府主导下“命令—服从”的垂直管理模式在很大程度存在不同组织交叉、重复、多头管理的现象，也在一定程度上抑制了社会组织的参与积极性。二是社会组织力量薄弱，能够为社区治理提供服务保障的专业性社会力量不足，难以满足城市社区治理需求。三是社会组织参与社区治理的规则体系不够健全，尤其是对能够提供社区公共服务的社会盈利性组织在准入机制、监管机制、考评机制等方面还有待完善，影响着社会组织职能发挥。

另一方面，社区党员作用发挥不够。在以单位为主导的社区治理时期，社区居民以单位成员为主，在单位的组织引领下，能够保证党员干部积极参与社区治理，形成高效的治理体系。社区改革后，大量党员组织关系与社区“脱钩”，社区对党员的约束大大减弱，党员对社区的依赖大大降低，造成流动党员不愿找社区、单位党员不想理社区、居民党员无暇顾及社区的现实状况。

（三）社区居民参与度不高

自党的十七大首次将基层群众自治制度纳入我国政治制度范畴开始，推动基层自治就成为中国特色社会主义民主政治的生动展现。可以说，居民积极参与社区事务，是推进城市社区实现高效自治的前提。从理论上讲，“凡是旨在影响公共决策和公共生活的行为，都属于居民参与的范畴。”[2]当前，我国城市居民在社区治理方面呈现出参与率持续上升的趋势，但社区居民总体参与程度不高，具体事务性参与多、政治性参与少，被动参与多、主动参与少等现象存在，高效的社區自治体系尚未形成。

从个人因素看，一些社区居民还没有形成通过民主参与方式表达个人意愿及维护个人权益的观念意识，在城市社区治理中更多扮演着被动领导者而非主动参与者的角色。相关学者在对北京清河实验某小区的调研显示，认为“社区管理的主要责任在于居民自己的力量”只占居民总数的11.9%，这充分表明居民参与意识是影响社区居民自治的重要因素。

从外部环境看，居民委员会、业主委员会及其他社区组织作用发挥不够，难以有效引导社区居民有序参与社区治理，也没有为居民参与社区治理提供相应的平台支撑和制度保障。同时，社区治理行政化弱化了居民参与意愿。有学者提出，居委会在运作方式上已经逐渐成为党政部门的延伸，并在实际运作过程中表现出明显的行政化倾向，“法理上的自治组织正向实际上的行政组织转变”[3]，这在一定程度上使居民形成了“居民委员会是行政组织而非群众自治组织”的错误认知，极大削弱了居民参与积极性。

三、完善城市社区治理机制的实现路径

（一）完善组织保障机制

中共中央、国务院《关于加强和完善城乡社区治理的意见》对发挥党建引领和切实发挥基层党组织领导核心作用提出了明确要求。强化党建引领作用发挥，首要在于加强基层党组织建设和保障力度，确保基层工作中“有人干事、愿意干事、安心干事”。第一，加大对基层工作者的保障力度，完善工资待遇保障和职务晋升机制，加大基层党员教育培训力度，保持基层工作队伍在人员数量和质量上的稳定。第二，加大党组织在社会组织中的嵌入力度，确保社会组织职能发挥能够满足社区治理需求，确保城市社区治理始终保持正确的政治方向。第三，激发社区党员活力，充分发挥离退休党员、社区普通党员、流动党员作用，引领其积极关注社区发展、融入社区群众、参与社区事务。第四，完善社区治理的顶层设计，强化党组织在引领社区治理的理念变革、目标设计、制度构建和法治保障方面发挥重要作用。

（二）完善“三社联动”运行机制

“三社联动”是“基于居民的服务需求和利益表达，以社区为平台，以社会组织为载体，以社工为骨干，通过政府购买服务、社会组织引入外部资源和社会力量，通过社工提供专业化服务，从而在社区中供给服务、化解矛盾、解决争端。”[4]完善“三社联动”运行机制，首先，要摸清“家底”。明确哪些需求可以通过应用社区内部资源予以解决，哪些需求必须借助其他盈利性、非营利性社会组织，通过志愿服务、服务购买等方式加以解决。为此，社区各级组织必须充分挖掘城市、街道、社区内部各种有益资源，逐级建立社区有益资源清单，尤其要充分挖掘和利用辖区单位在人才、资金、场地、设施等方面优势，统筹运用，弥补社区资源不足的短板。

其次，理顺各治理主体职能权责。“三社联动”是一种以基层党组织和政府为主导，多主体共同参与的社区治理运行机制，该机制建立和运行的关键在于清晰界定各治理主体职能界限和权责范围。要转变政府职能，厘清街道办事处与以居民委员会为代表的社区自治组织之间的权责边界，避免街道办事处包办或过度干预社区事务，以及由此带来的社区自治性组织的过度行政化倾向。要正确处理街道办事处的“块”与政府职能部门派出机构的“条”之间的关系，构建“条专块统，以块为主”的治理格局。明确社会组织的参与机制，在培育壮大社会组织的同时，建立完善的社会组织准入机制、过程管理机制、服务监督机制、考核评价机制等，规范各类社会组织有序参与社区治理。

（三）完善社区居民参与机制

社区居民积极参与社区事务是实现基层群众自治的关键所在，居委会、社区各种组织的职能发挥也都要以社区居民的积极参与为前提。有学者将社区各组织与居民直接或间接地有效参与社区事务作为推进基层自治的首要基本原则。2018年，习近平总书记在上海考察市民驿站时提出，要发挥居民自治功能，把社区居民积极性、主动性调动起来，做到人人参与、人人负责、人人奉献、人人共享。

提升居民参与社区治理的积极性主动性，首先，要培育居民参与意识。主动参与是一个充满表达、商讨、质疑、利用的博弈过程，社区居民从“单位人、集体人”到“社会人”的转变，不仅代表着一种身份的转变，更要求其参与意识、责任意识、权利意识和公共利益观念的提升，这将对提升居民的参与水平大有裨益。

其次，要搭建居民参与平台。要以活动、项目和社区组织为平台，引导居民积极参加社区活动、有序参与社区治理。居民委员会和社区党组织要对什么样的事务需要居民参与、通过哪些程序和渠道参与等方面根据不同项目和不同社区平台做出明确规定，用活动、项目、组织搭建起居民表达意见、增进交流和凝聚共识的平台，将社区居民培育成情感共同体、利益共同体和治理共同体。

最后，要选好社区带头人。“居民参与的能力，尤其是社区精英的组织动员能力将直接决定居民参与水平的高低。”[5]社区作为社会的最基层单元，民众在思想上、行为上、利益诉求上相对分散，有思想、有威望、有精力、能干事的社区带头人对凝聚社区民众、引领居民参与发挥着重要作用，因此，要选拔有极大意愿、热情和能力的带头人长期参与城市社区治理。

（四）完善法治保障和信息技术支撑机制

新时代条件下，城市社区治理面临一系列新变化、新问题，社区治理体系变革也在稳步推进，这一些变革的背后则更加凸显着法治的重要作用，党的十八届四中全会明确提出了推进基层社会治理法治化的目标。一方面，现有城市社区治理相关法规距今年代久远，已难以满足当前城市社区治理需要，亟需加强国家层面法规的制定，为城市社区治理提供宏观制度环境和政策指引;另一方面，随着“陌生人社会”形成和居民权利意识提升，要在推动村规民约、家风习俗等传统道德教化力量的同时，更加注重法治力量在城市社区治理当中的广泛应用，既要加强法治宣传教育，提升全民法治思维和依法办事能力，又要建立相应的矛盾化解机制，为及时有效化解社区纠纷提供法律服务保障。

同时，新技术的诞生和应用将为破解社区治理难题提供更多可能，比如开放空间会议技术的应用将为居民平等参与社区治理提供更多便利，“区块链”技术的成熟将大大改善社区组织和运行模式等。可以说，提升信息化水平已经成为探索解决城市社区治理难题的新途径。

参考文献：

[1] 中共中央关于深化党和国家机构改革的决定[N].人民日报，2018-03-05（1）.

[2] 吴锦旗.论公共领域中的居民有序参与[J].理论月刊，2011（8）.

[3] 陶元浩.社区兴衰与国家治理[M].北京：人民出版社，2018：165.

[4] 王杰秀.中国社区治理创新：上册[M].北京：人民出版社，2018：7.

[5] 邱梦华.城市社区治理：第二版[M].北京：清华大学出版社，2019：209.

作者简介：李辉（1990—），男，汉族，河南洛阳人，中共河南省直机关党校助教，研究方向为基层社会治理。

（责任编辑：马双）