倪宁

摘要：2016-2017年，温州一批20年住宅土地证使用期限到期，如何续期成为社会舆论关注的焦点。本文从事件的起因、相关土地使用权“撞限”的由来、过渡性解决办法，以及从法理层面对自动续期细则出台的权限规定、对未到国家法定最高年限70年的续期原则、对已满70年适用的续期原则进行了阐述，以期对当前焦点热点的民生事件有所启迪。

关键词：住宅土地使用权;撞限;自动续期

前言

土地使用权出让年限的设定，最早见于国务院1990年颁布的《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》，按用途划分的最高年限分别为：居住用地70年，工业用地50年，商业旅游娱乐用地40年，其他或综合用地50年。到期后怎么办？1995年开始实施的《城市房地产管理法》规定，如果需要继续使用土地，应该至少在到期前一年申请续期。

除根据社会公共利益需要收回该幅土地的，应当予以批准，重新签订出让合同，依照规定支付出让金。没有按时申请或者申请后未获批准的，土地使用权由国家无偿收回。2007年出台的《物权法》，作出了新的规定，该法第149条第一款规定：“住宅建设用地使用权期间届满的，自动续期。”

1.“撞限”问题的到来

据原温州市国土资源局统计，2016年和2017年，该市老城区内涉及的就有一千多户房屋。到期后要不要补交土地出让金，交多少，国家没规定，也就没法办新证。为了办证，王女士拨打媒体热线反映情况，《温州日报》对该问题进行了跟踪报道，并引起了国内媒体、相关部门和法律专家的广泛关注。王女士大概不会想到，她的一次卖房经历，竟把住宅土地使用权“撞限”问题推上了全国舆论的风口浪尖。

住宅的所有权是永久的，归属国家的土地使用权最多只有70年，到期了怎么办？出台的《物权法》，只用一句“自动续期”模糊带过。据参与当年立法讨论的专家回忆，大家原则上可以达成一致的是，国不与民争利。这一点不仅学者们都认可，国土部门等政府机关的人也认可。只是在具体操作上有分歧。所以最后规定，住宅可以自动续期。因为考虑到反正70年还很长，立法者们原本打算把解释权交给后人的智慧来解决。然而，在浙江温州老城区的一批土地使用权仅20年的旧公房，将“撞限”的问题提早到来了。

2.提早“撞限”问题的由来

2.1深圳特区的先行先试

实际上，深圳10多年前商品房年限到期就引起了轩然大波。深圳特区正式成立于1980年8月。公开信息显示，深圳国际商业大厦就在这个时候破土动工。2000年左右，该大厦因土地使用权到期。事实上，在深圳像国商大厦这样使用“特区年限”的土地就有73平方公里。这些都是在1988年之前，依据深圳地方法规无偿划拨的。国际商业大厦的土地使用权只有20年，到2001年12月31日已经到期。

2.2地方政府有偿出让探索

上世纪90年代初期，《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》出台，当时土地出让制度刚刚推开，部分地方政府为了稳妥起见，没把年限设得太高;也有部分是政府给出几档年限供选择，每档出让价格不同，开发商为了省钱选择了比较低的年限。

3.深圳案例的有益实践

2004年4月，深圳市人民政府关于印发《深圳市到期房地产续期若干规定》（以下简称《规定》）的通知，到期房地产，业主需继续使用该土地的，在不改变用途的情况下，按有偿使用土地的原则，延长土地使用年期，在剩余年期（国家规定的最长使用年期减去已使用年期）范围内约定年期的，补缴地价数额为公告基准地价的35%，并按约定年期一次性支付。

《规定》对此作了详细规定，无偿划拨的土地，虽然不补缴地价并不影响使用，但这样的房产不能出售过户。那段时期，基准地价不断上涨（2006年出台的基准地价比2004年上调了30%-40%），越早补交地价成本越划算，这也促使业主及早缴纳。据当时的媒体报道，《规定》受到了业主们的欢迎，因为补足到最高年限70年不再是100%补地价，而是打了个3.5折。于是，不少开发商纷纷进驻小区改造，罗湖区的老房子也似乎变得“越老越值钱”了。

4.提早“撞限”过渡性解决办法

为及时解决温州类似面临的迫切问题，维护群众应有权益，原国土资源部商住房和城乡建设部同意后，复函原请示单位浙江省国土资源厅并抄送各地国土资源管理部门，地方在相关“法律安排”明确之前，可以采用“两不一正常”的过渡性办法处理。即：

第一个“不”是不需要提出续期申请。这是《物权法》149条规定自动续期。所以少数住宅建设用地使用期间届满的权利人不需要专门提出续期申请。

第二个“不”是不收取费用。市县国土资源主管部门不收取相关费用，就是国家法律没有规定之前，不作出任何收费的决定。

第三是“正常”办理交易和登记手续。此类住房发生交易时，正常办理房地产交易和不动产登记手续，涉及“土地使用期限”仍填写该住宅建设用地使用权的原起始日期和到期日期，并注明：“根据《国土资源部办公厅关于妥善处理少数住宅建设用地使用权到期问题的复函》（国土资源厅函[2016]1712号）办理相关手续”。

国家行政主管部门强调，“两不一正常”是过渡性办法，主要是出于便民、利民的考虑，在相關法律安排出台前，由地方根据实际先解决一些群众当前面临的住房不能过户等实际问题，维护群众权益，解决行政管理部门在房地产交易和不动产登记等工作中遇到的操作难题。待相关法律安排出台后，再与之做好衔接。

5.法理上“撞限”等问题的处置建议

深圳、温州的案例，以及今后逐步到期或者70年满限的房地产，其本质上都是一样的，即属于非完全性质、具有非典型性的产权属性。中国7.5亿城镇人口、89%的自有住房率，政策的任何一丝变动都将触动到这一庞大人群最敏感的神经末梢。市场倒逼下，一道数年来待解的必答题摆上了台面，中国房地产市场几十年后不得不面对的房屋与土地产权矛盾，正经温州之手前置化、公开化。这是对决策部门的一次大考。对于此类物业的土地使用权“撞限”或满期后的续期，从法理上分析，本人认为应充分考虑以下方面较为妥当。

5.1必须遵循职权法定原则

法定职权必须为，法无授权不可为。解决住宅建设用地使用权到期问题，也应回到法律源头，在法治框架下依法依规进行。“撞限”困境既是一个典型样本，也是进一步完善中国特色社会主义法律体系的契机。《城市房地产管理法》与《物权法》相比较，按照新法优于旧法原则，应优先按《物权法》的有关规定执行。必须由全国人大或其授权的全国人大常委会才有权来作出统一的法律解释，明确自动续期的规定。

5.2必须遵循公平合理原则

土地使用期限按20年和70年出让，其出让金是不一样的。政府出让20年土地使用权，续期如果不补交出让金，一方面对其他已经缴纳70年出让金的业主是有失公平的，另一方面，对政府来说也造成国有资产流失。为此，按20年以及没有达到最高限70年的，首先应当自动续期至70年，同时补交约定年限与70年土地使用权期间的出让金差价。

20年期、70年期商品房，作为不动产的购买业主对不动产对应的土地年期应有了解的责任，如果没有特别约定出让年限差别到期由开发商补交出让金的，补交出让金差价的主体原则上为现状业主。考虑到这些年来国家对商品房增值收益普遍让利的情况，补交出让金差价按出让当年70年使用权和20年使用权的差价及利息进行测算为宜，可显公允公平、合情合理。

5.3必须遵循国不与民争利原则

《城镇土地使用税暂行条例》规定：凡在城市、县城、建制镇、工矿区范围使用土地的单位和个人，都是城镇土地使用税的纳税义务人，应当依照条例规定缴纳土地使用税。顺其意，业主购置商品房后，城镇土地使用税的纳税义务就从房地产开发企业转移到新购置商品房的业主，只不过根据国税地字[1988]15号文件第18点第1项的有关规定以及各地出台的相关规定，个人自用住宅是暂免征收城镇土地使用税罢了。

70年后如何续期？《物权法》规定住宅可以自动续期，不能因为老百姓到期时没有申请，土地就自动收回国有了。法律制订时，既没有明确续期是否收费，也没有规定免费续期，法律专家认为当时是基于两方面考虑，一是土地的国家所有权如何体现，二是到时国家富裕条件允许了，是否还一定要向老百姓收费呢。为此，本人认为70年到期后，商品房使用期限已所剩不多且不等期，不宜按一定期限再缴纳出让金。可以通过测算考虑恢复城镇土地使用税按年收取，或者按土地使用权未满限、满限两种情况结合到正在制订的房地产税中，分类制订征收标准。同时根据国家经济水平和国不与民争利原则，酌减收取或继续暂免。

在我国，一些人拿出大部分的积蓄买房，勿庸置疑房屋作为不动产是很多老百姓最大的财富。妥善地处置好当前“撞限”和70年后到期的土地使用权续期问题，是事关民生大计的大事。在强调法治社会的今天，首先需要明确的是，要坚持有法必依，严格落实物权领域的立法成果，增强人民群众对国家物权制度的信心;另一方面，针对物权法规定并不详尽的现实，通过充分吸取民意及规范的程序，尽早出台关于土地出让续期的实施细则，尽快缓解公众焦虑已成当务之急。

参考文献：

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[5]土地使用权“撞限”该怎么办 刘武俊[N]中华工商时报.2016-12-01

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