何骞，杜顺季，程铭宇

(广州市城市规划勘测设计研究院，广东 广州 510060)

1 引 言

改革开放以来，中国各大城市实现了跨越性发展，与此同时也粗放消耗大量土地资源，新增建设用地紧缺与历史存量用地的低效利用矛盾日益突出。2015年“中央城市工作会议”将“集约利用、盘活存量”提升为国家战略，中国城镇化进入品质提升新阶段[1]，近期发布的《国民经济和社会发展第十四个五年规划》明确了实施城市更新，全国各大城市进入新一轮的城市更新改造进程。

改造前期的调查成果直接用于编制改造规划方案，成为核算改造成本、住宅复建安置总量、融资地块容积率等核心指标的依据。由此可见，真实可靠的调查成果是科学决策前提，而完善的质量控制体系则是获取准确成果的有力保障。作为一项新型测绘项目，目前该类型项目质量控制的相关文献欠缺，本人结合近期开展的项目，对数据调查成果质量的控制措施和要点进行总结，为相关项目开展提供参考。

2 城市更新基础数据调查生产流程

根据《广州市城市更新基础数据调查和管理办法》，城市更新基础数据是指城市更新范围的土地、房屋、人口、经济、产业、文化遗存、古树名木、公建配套及市政设施等现状基础数据[2，3]，以城市更新实施项目的基础数据调查为例，广州市基础数据调查项目需经过图1的程序，主要分为三个阶段，调查阶段主要测绘单位通过实地调查和测绘形成调查成果，成果审查阶段为第三方技术审查和多部门的协同审查，验收后按照测绘成果管理规定汇交入库。

图1 广州市城市更新基础数据调查项目流程图

相比于传统工程测量或者农村权籍调查数据，在调查单位完成内部质检程序并提交成果后，主管部门需要进行一系列的行政审查和确认，因此城市更新数据调查更注重相关产权文件的认定以及成果的审查环节，从项目流程上控制整个调查项目质量。

3 质量控制体系和要点

城市更新基础数据调查参与的部门多、协调沟通难度大、成果整理政策性强，为了实现真实、全面、可靠的调查质量目标，质量控制工作应该贯穿于整个项目管理过程，结合图1的项目流程，从制度标准、运行机制、过程控制等3个方面阐述城市更新基础数据调查的质量控制体系和要点。

3.1 制度和标准

强化城市更新基础数据调查成果质量，规范调查项目开展程序，成为近几年广州市城市更新领域政策的重要组成部分。《广州市城市更新办法》明确要求由各区政府组织城市更新基础数据调查，禁止改造意向企业参与调查工作[4]，避免人为干扰，从法规制度上确保调查质量。

改造规划方案编制指引中亦要求“在充分开展土地、房屋、人口的现状数据调查基础上编制策划方案”[5]，对数据开展和使用提出明确要求。同时要求财政资金保障数据调查项目的开展，明确了参与数据调查的行政机关及相关工作人员的法律责任，保障制度的有效运行。同时城市更新主管部门的部门规章和测绘行业的测量规范，从工作程序、技术指标、成果要求等各方面均进行了规范性的限定和要求[6]。制度和标准体系如图2所示。

图2 制度和标准体系

3.2 运行机制

(1)调查项目组织架构

旧村更新改造数据调查，除了准确进行基础性的现状测绘外，需要充分收集和整理历史建设的相关证明，特别是进入改造的旧村，村民的期望和诉求较多，容易引起社会矛盾。因此，与传统测绘项目不同的是，此类项目需要镇街特别是村集体的充分参与，充分调动村民积极性，配合测绘并提供已有的产权证和相关证明文件，故入户调查小组一般由测绘人员和村干部共同组成，并由村干部负责协调本地村民房屋的入户和解释工作，保障原始数据的完整性和准确性，各镇街和更新部门进行总体协调和社会维稳等。

(2)培训交底机制

城市更新数据调查作为一项新型测绘项目，政策性强，需要根据更新政策进行测量数据的整理和统计，因此在启动调查项目时应进行技术培训和交底。主要包括对镇街和村委参与人员培训，明确调查目的和意义，保障项目有序开展；对外业测量人员的培训，结合房产测绘和城市更新政策明确调查技术要点，避免反复测量引发争议；内业人员的培训，主要结合城市更新认定政策，对房屋属性、栋的认定、统计口径等要点[2]进行技术交底，避免出现完成外业测绘但是无法提供满足城市更新要求的调查成果等情况。

(3)协调议事机制

不同于传统国有建设用地报批和确权登记，国家从法律法规等各个层面对建设工程的各个流程进行了有效的管理，我国的农村宅基地利用都是属地管理原则，村民宅基地的利用或流转，历史遗留问题众多，私下买卖等各种实际情况存在。并且，乡镇、国土、规划、城管等部门曾经都管理村民建房工作并在不同时期颁发了各类证件，在调查期间，会全面收集相关宅基地证明材料，基本都涉及项目所在地的旧村的历史遗留问题进行协调落实，因此为了尽快解决调查过程中出现的问题，避免因权属争议、不清晰等问题导致项目暂停，更新主管部门应成立专门的协调机构或议事机构，成立领导小组对重要问题进行沟通、审查和议定，按照实事求是和尊重历史原则进行协调。

3.3 过程控制

结合图1展示的城市更新数据调查的流程，对调查项目的过程控制手段进行探讨。

(1)项目委托

城市更新部门应按照政策要求委托具有测绘资质的单位开展数据调查，避免由意向合作企业开展数据调查。考虑到旧村更新改造数据涉及的利益大，在开放测绘市场同时，更新工作主管部门应建立测绘单位的考核退出机制。对出现重大质量问题的单位进行督导甚至纳入负面清单，对测绘单位故意篡改数据等行为进行处置。

(2)测绘过程控制

在进行实地测绘和调查期间，调查单位应采用合格的软硬件，按照测绘行业相关要求，执行二级检查以及验收等质量管理程序，对首件产品进行严格的质量控制。由于调查项目涉及的地方政策性强，因此项目启动初期应做好技术交底，制定可行技术路线，对改造意愿不强的少部分拒测房屋，采用无人机和倾斜摄影测量等新技术进行补充核实，保障源数据质量[7～10]。对证明材料的合理性、一致性和有效性进行严格的审核，根据规定或者协调会议文件进行数据整理，并对提交的成果质量负责。

(3)成果审查流程控制

该程序是城市更新调查项目的特殊要求，完成调查成果后，由项目委托方将调查成果通过公文形式交由国土规划、城管等行政部门进行审核。调查单位应做好过程记录，在成果审核阶段，应对各相关部门提出的问题进行核实修正，制定意见采纳表，对各方的意见进行响应和说明并交由委托单位进行确认。

在成果公示阶段，应详细记录相关权利人对数据提出的问题和疑问，逐一予以解释或者落实，有必要时应进行复测，并对修改情况同村、镇进行沟通，保障公示工作的有效性。

(4)数据核查

城市更新基础数据核查是按照《测绘成果质量检查与验收》相关规定[10]，由独立的第三方单位，利用抽查方式对城市更新基础数据调查成果进行监督和检查，根据规定，城市更新调查项目，房产测绘抽查比例不少于30%，内业数据核查进行100%核查，对抽样核查发现的问题，应由调查单位进行全面整改。核查的流程如图3所示。

图3 核查工作流程

核查主要是对测绘成果的数学精度进行评定，对成果完整性、一致性和规范性进行检查，主要包括：

①精度评定：通过实地外业检测方式，对地形图和房产测绘成果进行精度评定。

②完整性：是否按照城市更新数据管理办法要求提供完整的数据成果。

③一致性：提交成果是否与共享数据和综合确认的成果一致，是否与相关证明文件一致。

④规范性：数据统计方法、图表内容是否符合部门规章制度要求。

4 结 语

随着新型城镇化和高质量发展工作的深化推进，通过城市更新实现产业的转型升级和人居环境的品质提升，逐渐成为城市发展趋势。改造前期开展的城市更新基础数据调查，则是时代和社会发展潮流下诞生的一项新型而相对复杂的测绘项目，涉及的协调部门多、事项多、政策性强，部分项目由于调查成果出现重大偏差导致整个旧村改造工作无法推进。本文结合已开展的数据调查以及数据核查(监理)的工作情况，从城市更新调查项目的标准、机制和开展过程方面，对质量控制手段进行浅显的阐述和总结，为类似项目和从业人员提供参考。