李建华

作为典型的豫东平原农区，周口市高度重视耕地保护工作，实行占用耕地的建设用地项目与补充耕地的土地整治项目相挂钩，严格落实“占一补一、占优补优、占水田补水田”的占补平衡制度，对遏制耕地锐减、实现耕地总量动态平衡目标、经济社会可持续发展具有重要意义。

工作开展情况

严格建设用地报件审查。按照国家有关规定，周口市对建设用地报件认真审查，落实“先补后占、占补平衡”。2020年以来，全市共组织审查报件38批次，落实耕地占补平衡面积480.93公顷，粮食产能649.31万公斤。其中，组织市本级报件9批次，落实耕地占补平衡面积70.2公顷，粮食产能94.76万公斤;会审县（市）报件29批次，落实耕地占补平衡面积410.73公顷，粮食产能554.56万公斤。为提高报件效率，全市对耕地占补平衡挂钩办理方式进行调整，将办理权下放到县局。如在保障沈丘钢铁产业园区等重点项目用地时，周口市局靠前服务，积极向市政府汇报，主动和相关部门对接，克服各种困难和问题，积极协调指标，实现了“指标等项目”的良好局面。

加强补充耕地项目管理。周口市坚持因地制宜、科学规划，按照土地整治项目管理规定要求，做好论证、规划设计、实施和验收等各环节工作。2020年，全市共验收入库补充耕地项目13个，入库新增耕地472.32公顷。如在补充耕地项目实施时，周口市局积极向市政府汇报，与市财政局、市公共资源交易中心、相关县（市）自然资源主管部门协调沟通，各项工作进展顺利。自2012年以来，全市共实施补充耕地项目16个批次77个项目，已验收66个，新增耕地3068.97公顷。

加大新增耕地审核把关力度。周口市充分运用卫星遥感影像等技术手段，对新增耕地地块进行实时监测，要求全市范围内的县级自然资源部门按照自然资源部新开发的占补平衡4.0系统，负责各类新增耕地报备。报备前，依据相关资料严格核定新增耕地，实地核查新增耕地利用现状，并利用统一的外业核查软件拍摄照片、视频资料，确保新增耕地真实可信、可核实。周口市局对县级报备的新增耕地进行审核确认，并组织实地抽查，发现不真实、报备不规范的，不予审核通过。

规范指标交易。2016年以来，除省级将周口市入库备案的指标按照10%统筹的指标外，全市通过省级交易平台，按照公开、公平、公正、诚实守信原则，在指标出让后仍能完成耕地保有量目标的前提下，跨市交易出让的耕地占补平衡指标共356.16公顷，交易金额54899.51万元。

工作中存在的困难和问题

耕地后备资源匮乏。根据原国土资源部《关于改进管理方式切实落实耕地占补平衡的通知》文件精神，拓宽了补充耕地项目新增耕地后备资源的使用范围，可以使用残次林地等低效利用土地作为后备资源。最新调查成果显示，全市未利用地耕地后备资源可开发利用的集中连片面积达到6.67公顷以上的地块几乎为零。因周口市属典型的豫东平原区，耕地面积数量大，集中连片程度和利用率高，可开发后备资源匮乏，预计“十四五”期间按照以上方法测算的后备资源几近枯竭，补充耕地难度极大，进而占补平衡工作也愈艰难。

农业结构调整占用耕地量大。近年来，设施农业项目增长较快，一般设施农业项目占用耕地面积较大，甚至占用永久基本农田，在卫片执法中虽不计入违法比例，但计入耕地面积减少，给耕地保护工作带来了巨大压力。据有关数据显示，永久基本农田“非粮化”现状多为林地、园地、设施农业用地、扶贫车间、文化广场等，具体产生原因：一是廊道绿化，主要是高速公路和省道绿化占用永久基本农田;二是农业结构调整占用耕地量大。因此，对于农业结构调整占用耕地甚至永久基本农田的情况，仍需严格管理，严守耕地红线。

耕地保护考核体系还不够完善。新《土地管理法》明确规定由占用耕地的单位负责开垦与所占用耕地的数量和质量相当的耕地。同时，自然资源部也出台了耕地质量评价标准，但在具体实施占补平衡项目中，对耕地质量评价尚未制定具体的实施办法，耕地占补平衡的考核存在重数量、轻质量的问题。

补充耕地项目缺乏资金保障。如市本级项目，由于财政资金紧张补充耕地项目资金不易落实，造成项目工程进展困难，个别项目进展缓慢，如周口市市本级第15批补充耕地项目财政评审预算金额5966.9万元，项目正在实施中，还应拨付前期工作经费591.64万元，施工费1000.94万元 ，不可预见费173.8万元。

新增耕地地块后期管护难。项目竣工验收后，后期管护不到位，尤其是使用残次林地开发的新增耕地，这部分地块大多位于村庄周边，离村庄较近，地块零星分散，巡察不到位，全市各县（区）的永久基本农田保护率达到80%以上。如太康县永久基本农田保护率达86%，由于一些村庄出村就是永久基本农田，村庄建设没有空间，也没有合理的村庄规划，容易被建设占用。如郸城县，在耕地占补平衡项目验收后，将新补充的耕地移交给当地乡（镇）政府，并签订《管护合同》，由当地政府进行监管。但具体实施中，由于未向当地政府拨付管护资金，且群众耕种意愿不高，导致部分新增耕地地块被建设占用，甚至出现撂荒等情况。因此，在2019年度补充耕地核查中，自然资源部对该县7个补充耕地储备项目进行抽查核查。经实地核查，7个补充耕地储备项目总体情况为系统备案新增耕地面积385.52公顷。其中，第一类耕地357.38公顷，占比92.7%。第二类园木12.33公顷，占比3.2%;树木10.99公顷，占比2.85%。其他为非法建设占用、设施农用地、撂荒等。

有關意见和建议

尽快完善耕地保护考核体系。坚持耕地数量、质量、生态相统一，拓宽耕地占补平衡工作思路。对耕地占补平衡的考核不单纯是进行数量平衡的考核，更重要的是要注重质量平衡的考核。耕地是质与量的统一体，对耕地占补平衡的考核实质是对耕地生产能力占补平衡的考核。在明确这一根本目的的基础上可以采取“以质抵量”来实现耕地占补平衡这一目标。如在占用0.07公顷质量较好的耕地时，若补充的0.07公顷耕地与其质量不相当，应投入资金用于改造一定数量的中、低等产田来平衡占用和补充耕地两者质量的差异，或直接以改造较大面积的中、低等产田代替补充耕地，从而达到耕地生产能力的平衡。同时，有效避免了开发耕地带来的生态风险。

加强对新开垦耕地的后续管理。制定具体措施鼓励单位和个人加大对新开垦耕地质量的改良力度，划拨专项资金，对现有的劣质、等级低的耕地，通过回填耕作层表土，增施有机肥料或采用生物培肥技术，改善土壤耕作层表土的养分含量等农业生产条件，提高耕地质量。

拓宽补充耕地途径。除耕地开垦费外，其他财政资金、社会资金等投入产生的耕地，增减挂钩、土地复垦产生的耕地，实施高标准农田建设产生的耕地等均可用于占补平衡。

强化设施农业建设选址要求。设施农业建设属农业结构调整，按照相关文件要求，在选址中要尽量利用未利用地、低效闲置的土地以及工矿废弃地，不占或少占耕地，避让永久基本农田。

科学编制规划。耕地是粮食安全的基础保障。而近年来，国家大力开展生态保护、国土绿化提速行动，部分粮田为生态保护、国土绿化“让道”，这就与粮食安全产生矛盾，建议合理科学编制相关规划，适当压缩平原地区国土绿化任务。