罗 敏

武汉大学法学院，湖北武汉，430072

2016年12月，原国家卫生计生委联合多个部委印发《关于在公立医疗机构药品采购中推行“两票制”的实施意见(试行)的通知》(国医改办发〔2016〕4号，以下简称“4号文”)，明确在全国公立医疗机构药品采购中推行“两票制”。“两票制”被寄予厚望，有关部门希望通过“两票制”减少药品流通环节以达到降低药价、打击“过票洗钱”等目标。但是，借助行政力量强力推行的“两票制”并非没有争议，学界对于其能否实现初衷，以及是否会衍生新问题等尚存疑问[1-2]。“两票制”究其本质属于发票管理手段以及税法手段，而药品属于商品，在药品监管领域使用税法手段加以治理，以税法强力介入并影响商品流通生态，其合理性与合法性均值得商榷。笔者认为，摆正“两票制”的位置，是优化药品管理的重要课题之一，亦是强化医药市场监督管理、保障城乡居民用药安全的关键一环。鉴于此，本文拟阐释“两票制”的制度初衷，检视“两票制”的实践效用，并以比例原则为工具分析“两票制”的合法性与合理性，进而探讨“两票制”在医药行业的调适方向与路径。

1 “两票制”的制度初衷与实践效果

国家版“两票制”政策颁布实行至今已4年有余，全国各省市亦陆续出台了省级“两票制”政策。通过阐释其制度初衷，梳理并检视其实践效果，可直观地呈现“两票制”对医药行业的影响。

1.1“两票制”的制度初衷

根据4号文，“两票制”的治理焦点在于净化药品流通；推行“两票制”的直接动因在于破除虚高药价、整治商业贿赂等问题[3]。……