刘昊

【摘要】党的十九届五中全会通过的十四五规划和2035年远景目标的建议中明确提出实施城市更新行动，为“十四五”乃至今后一个时期做好城市工作指明了方向，明确了目标任务。推进城市更新是践行新发展理念，促进经济社会高质量发展的关键举措，是织补城市空间肌理，塑造高品质生活的重要手段，是探索特大城市内涵集约、可持续发展路径，实现国土空间高水平治理的必然要求。本文以青岛市市南区城市更新规划工作为例通过分析进行初步探索，希望对城市更新工作有所帮助。

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【关键词】城市更新

【DOI】10.12334/j.issn.1002-8536.2021.

18.

1、城市更新概念与策略

城市更新概念。一般是指对建成区内历史城区、老旧小区、旧工业区、城中村等片区，通过综合整治、功能调整、拆除重建等方式进行改造的活动。

城市更新方式。城市更新项目可结合现状实际因地制宜采取一种或多种更新方式。综合整治：改善消防设施、基础设施和公共服务设施、沿街立面、环境整治和既有建筑节能改造等内容;功能调整：改变部分或者全部建筑物使用功能;拆除重建：通过其他方式难以实现城市功能与环境改善的情况下，拆除现状建筑物重新进行开发建设。

城市更新策略。一般根据特定区域如历史城区、老旧小区、旧工业区及城中村等分类采取差异化更新策略。历史城区一般通过功能调整、提升，激发城区活力。老旧小区一般采取渐进式、精细化的微更新，修缮房屋建筑、完善基础设施、增加开放空间，提升社区环境品质。旧工业区要体现产城融合。城中村将因城市扩展而包裹的村庄改造为城市社区或其他功能空间，实现城中村向城市的有效融入。

2、案例背景

青岛市市南区为建成区，现状已无农用地转建设用地空间，城市建设全面进入更新阶段。该区拥有全市最美的自然风光、最丰厚的历史资源和最好的商业消费基础，但面临着财政收入下滑、滨海活力不足、历史资源闲置和产业业态单一等问题。以往大规模拆除重建的旧改模式，受人口、风貌、交通和公共服务等承载力限制难以为继。因此，需要系统性的梳理全区更新要素，明确更新整体思路，有序推进重点片区更新改造，做好项目“肥瘦搭配”，引导小规模、渐进式的有机更新。

2.1存在问题

2.1.1更新规模底数不清，亟需系统化梳理

城市更新本身是个复杂的系统工程，影响因素涉及空间、人口、经济、文化等多个方面。市南区目前没有开展对全区更新潜力用地摸底调查技术工作，因此亟需对更新潜力用地进行分门别类的梳理，查找城市短板。

2.1.2更新目标分散，亟需更新规划引领

市南区在老旧小区改造、房屋征收、历史建筑修护、街道立面整治等方面已投入大量人力、物力和财力，但由于缺少全区更新规划引领，各项工作分头开展，缺少有效“打法”不能形成工作合力，导致投入产出不成正比“事倍功半”。

2.1.3更新途径多元，亟需更新方式引导

城市更新有保护利用、综合整治、功能提升、拆除重建等多种方式，城市更新工作不仅仅局限于拆除重建的旧改项目，因此有必要对不同类型用地更新方式进行分类引导。

2.1.4规划公益设施落地难，亟需更新单元统筹实施

开发项目策划阶段仅考虑单个项目经济就地平衡，缺乏补短板、惠民生的公益设施捆绑实施机制，导致规划公益设施落地实施难。应当建立全区近五年公益设施建设台账，合理划分更新单元，分配捆绑建设要求，实现项目“肥瘦搭配”。

2.1.5更新路径不通，亟需建立城市更新实施机制

国内各城市发展阶段不同，城市更新面临着主要任务不同，市南区难以直接照搬深圳、广州、上海等地先进做法，需结合区情开展自身政策机制研究，建立政府引导、市场参与、社会支持的城市更新实施机制。

2.2意见建议

2.2.1做好城市更新整体规划

（1）摸清家底做出科学评估

梳理用地、人口、经济、活力和文化五个方面的现状因，评估城市更新潜力，合理划分有机更新和全面更新区域，以便于统筹全区城市更新项目。

（2）明確总体思路与目标

落实总体规划、市级更新专项规划和区市国民经济和社会发展规划的要求，结合现状和更新需求，确定长远目标及近五年区市的更新改造用地规模、制定更新目标和策略。

（3）统筹总体布局

结合产业发展需求，统筹全区城市更新总体布局，明确更新发展空间结构。

（4）制定城市更新方式指引

明确保护利用、综合整治、功能改变、拆除重建四种城市更新方式在市南区的适用范围。对重点区域采取的更新方式进行引导，提出各类更新方式的实施办法，增强更新可操作性。

（5）公益设施捆绑实施方案

落实市、区各部门的建设诉求，明确需要通过城市更新捆绑落实的公益设施，形成公益设施的建设台账，并提出公益设施的捆绑实施方案，保障公益设施的落地。

（6）专项更新行动指引

对历史街区、老旧小区、老旧楼宇等常态更新区域进行指引，系统提出城市更新行动方案。

（7）城市更新项目库

结合十四五规划确定市南区建设计划，形成建设清单。

2.2.2对更新模式的研究

市南区自然资源和历史资源丰富，建成区开发强度较大，城市更新面临的情况非常复杂，应立足于市南区情，寻找合适的更新方式与实施模式。应以改造对象为研究对象，探索适合市南区更新改造方式内容;以实施主体为研究对象，探索项目实施模式，鼓励权利人自行更新、联合更新或作价入股等多元实施模式应用。

2.2.3对面向实施的历史街区更新政策进行研究

市南区范围内的历史街区空间规划基本明确，难点在于如何促进规划落地实施，如何激发市场活力。目前，历史街区内各项扶持政策由不同部门分别制定和实施，面对现状复杂的老城区，难以形成政策合力，导致更新进展缓慢。应以促进项目实施为目标，建立全流程管理机制，并将相关政策要点纳入更新规划。

2.2.4对滨海地区活力时尚提升进行研究

对滨海地区现状问题进行详细分析，从供给侧和需求侧两个方面，研究使用人群活动轨迹与空间分布特征。供给侧调查街区现状空间分布、业态种类、服务时间等，需求侧调查不同人群尤其是年轻人的收入水平、居住分布等特征。优化滨海地区活力时尚空间体系，构建沿海-内陆相衔接的活力街区，使滨海地区真正成为国际大都市的会客厅。