【摘要】建立全国统一、责权清晰、科学高效的国土空间规划体系是一项系统性工作。目前，各地市国土空间总体规划编制已启动，而专项规划作为涵盖行业最广的一项工作，其在国土空间规划体系中标准体系构建亟待进一步规范。本文以国家及湖南省国土空间规划体系构建相关文件为基础，从专项规划定义、作用、编制与审批主体、一张图管控、编制时序等方面对进行解读，分析得出专项规划存在的问题，并针对以上问题对专项规划体系构建提出编制及实施建议，提出国土空间规划市县专项规划体系构建表。旨在为市县级国土空间专项规划的编制、审批与实施提供参考。

【关键词】国土空间规划;专项规划;规划体系

【DOI】10.12334/j.issn.1002-8536.2021.19.010

1、引言

2019年5月，中共中央、国务院印发《关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》（中发〔2019〕18号）（简称《若干意见》），正式确立了“五级三类”新时期的国土空间规划体系，并将其作为国家空间发展的指南及各类开发保护建设活动的基本依据，实现“多规合一”的核心抓手。国土空间规划是对一定区域国土空间开发保护在空间和时间上做出的安排，包括总体规划、详细规划和相关专项规划，其中，专项规划强调的是专门性，可在国家级、省级和市县级层面进行编制。

2、相关文件对专项规划要求的解读

2.1 定义及作用

一直以來，城乡规划体系中的专项规划缺乏清晰定位，直至2019年5月，《若干意见》明确提出专项规划是指在特定区域（流域）、特定领域，为体现特定功能，对国土空间开发保护利用做出的专门安排，是涉及空间利用的专项规划。相关专项规划要相互协同，并与详细规划做好衔接，相关专项规划要遵循国土空间总体规划，不得违背国土空间总体规划强制性内容，其主要内容要纳入详细规划。明确了专项规划的空间属性及其在国土空间规划体系中起着协同、传导的重要作用。

2.2 编制与审批主体

2020年9月，中共湖南省委 湖南省人民政府印发《关于建立全省国土空间规划体系并监督实施的意见》（简称《湖南意见》）提出自然保护地、生态修复等专项规划及跨行政区域或流域的国土空间规划，由所在区域或上一级自然资源主管部门牵头组织编制，报同级政府审批;涉及空间利用的某一领域专项规划，如交通、能源、水利、农业、信息、市政等基础设施，公共服务设施，军事设施，以及生态环境保护、文物保护、林业草原等专项规划，由相关主管部门组织编制。明确了跨区域或流域以及某一领域专项规划的编制主体。要求省自然资源厅根据国家和省有关要求制定国土空间规划、专项规划和详细规划审查要点及技术要求，报经省人民政府同意后实施。明确了专项规划的审批主体。

2.3 “一张图”管控要求

《若干意见》提出相关专项规划在编制和审查过程中应加强与有关国土空间规划的衔接及“一张图”的核对，批复后纳入同级国土空间基础信息平台，叠加到国土空间规划“一张图”上。明确了规划“一张图”的重要性以及规划成果入库的严肃性。

2.4 规划编制时序

《湖南通知》要求2020年底前，省自然资源厅会同省发展改革委制定省级涉及国土空间开发保护的专项规划编制目录清单，基本完成省级自然保护地、交通、水利、能源等专项规划编制，2021年底前全面完成省级其他专项规划编制。各地根据实际确定与总体规划同步编制的专项规划，并明确完成时间。对不同类型专项规划的编制时序做出了不同要求。

2.5 编制目录清单

《自然资源部关于全面开展国土空间规划工作的通知》要求省自然资源厅会同省发展改革委编制涉及国土空间开发保护的专项规划编制目录清单，报省人民政府同意后实施。市州、县市结合本地自然地理与人文历史实际，参照省级专项规划编制目录清单制定本级专项规划编制目录清单。除国家和省有明确要求外，未纳入专项规划编制目录清单的，原则上不得编制和批准实施有关专项规划。明确了专项规划编制目录清单的重要性。

3、专项规划存在问题剖析

3.1 领域覆盖广、涉及行业多

国土空间规划体系下的专项规划突破了原城乡规划体系内专项规划聚焦城市内部的局限，也突破了土地规划体系聚焦国土职能内部的范围，其数量多、行业多、领域广。因此，需要以国土空间总体规划为统一引领和共同依据，建立统一的专项规划源头管控机制。

3.2 规划层次多、深度不统一

专项规划的层次不明确、规划深度不一、缺乏统一的规划底板，导致各专项规划间、专项规划与详细规划间相互冲突，在总体层面各专项空间需求缺乏保障，在细部层面专项规划内容难以落实。因此，在专项规划体系构建中，需要理清专项规划编制层次，以更好的落实总体规划引导和管控要求，将专项空间诉求传导至详细规划加以落实。

3.3 编制主体多、管控难度大

因专项规划的职能、编制主体多元，而以往的专项规划缺乏共同规划依据的约束，导致各专项规划目标年限、底图底数差异较大，后续也难以协同实施。因此，在国土空间规划体系下专项规划体系的构建中，需要明确国土空间总体规划的空间约束力，建立专项规划全流程管控机制，加强标准控制。

4、专项规划体系构建的策略及实施建议

4.1 统筹体系控制，合理分级分类

国土空间规划的核心是空间权益的分配，在国土空间总体规划层级需要加强对各相关专项领域空间需求的统筹和综合平衡，保障其空间权。结合国土空间总体规划管控内容，严格遵守相关文件规定，根据领域、行业精简分类;针对市县国土空间规划，建议构建“两级六类”的专项规划体系，详见表1。

4.2 明确体系内容，理顺类别关系

在专项规划体系构建中，需要重点理顺以下几类规划在国土空间规划体系中的关系：一是基础设施专项规划：包括交通、市政、水利、能源、信息、农业等基础设施;二是公共服务与公共安全专项规划：包括文化、教育、体育、医疗卫生、养老服务等公共服务设施及消防、人防、防洪、公共卫生安全等综合防灾设施;三是自然资源保护与利用专项规划：涉及山水林田湖草的保护和利用、重在政策引导、底线控制、管理措施;四是生态环境保护专项规划：包括国土综合整治及生态修复专项规划;五是历史文化与特色风貌专项规划：包括城市风貌、色彩、城市设计、历史文化保护等;六是特定功能区域专项规划：包括军事设施、地下空间专项规划等。

4.3 明确编制时序，界定编制区域

明确各类专项规划编制时序，对于对国土空间总体规划开发保护格局产生重大影响、在发改部门发展规划中有重点项目库管控的综合交通、水利设施等专项规划建议编制年限与国土空间总体规划一致，对于公共服务设施等在国土空间规划中规模指标、布局引导较为明确的专项规划，可在总体规划编制后进行编制。

4.4 对应行政事权，明确管理规定

明确专项规划编制清单后，相关专项规划应在国土空间总体规划的约束下编制，落实相关约束性指标，不得违背总体规划的强制性内容。规划编制体系确定后，需要明确各类型专项规划编制牵头部门及规划编制大纲、数据库要求，自然資源部门需理清各类专项规划之间事权边界，界定各层级专项规划编制内容与深度，保障各专项规划的落地权，各专项规划编制内容需要与各部门事权相匹配。经依法批准后纳入国土空间基础信息平台，叠加到国土空间规划“一张图”进行规划管控。

结语：

为落实生态文明建设思想，建设“富强、民主、文明、和谐、美丽”的社会主义现代化强国，中央一直在推进国土空间规划相关工作。该项工作是国土空间各类规划体系的整体重构，专项规划是国土空间规划体系中的重要一环与关键一步。本文是基于对国家及湖南省有关国土空间规划体系的相关文件的解读，对国土空间规划体系下专项规划存在的问题进行了梳理，提出了专项规划体系构建的建议，旨在交流学习，希望对国土空间规划体系下专项规划体系构建有所裨益，提升专项规划的系统性、科学性及可操作性。

参考文献：

[1]中共中央国务院关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见（中发〔2019〕18号），[EB/OL]，（2019.05.23）.

[2]自然资源部关于全面开展国土空间规划工作的通知（自然资发〔2019〕87号），[EB/OL]，（2019.05.28）.

[3]中共湖南省委 湖南省人民政府关于建立全省国土空间规划体系并监督实施的意见（湘发〔2020〕44号），[EB/OL]（2020.09.18）.

[4]湖南省自然资源厅关于全面开展国土空间规划编制工作的通知，[EB/OL]，（2020.09.02）.

[5]新国土空间语境下的市县专项规划编制管理探索 ——以长沙市为例[J]，消费导刊，2020.

[6]面向专项规划整合的空间规划方法探索——以广州市“多规合一”工作为例[J]，规划师，2017.

[7]关于国土空间规划体系建构的若干辨析及技术难点探讨[J]，城市规划学刊，2020.

作者简介：

肖潇（1988.12-），女，汉族，湖南长沙人，本科，工程师，主要工作方向：规划咨询、城乡规划、国土空间规划。