赵树凯

前言

随着“国家治理现代化”成为改革发展总目标，“乡村治理”获得了更加深远的历史意涵。在国家治理背景下审视乡村治理，为近百年农村发展研究提供了新维度。

“治理”可有多种理解，本文在“治国理政”意义上使用“治理”概念，而不是在西方治理理论语境下或传统的“管理”“统治”意义上使用“治理”概念。在农村工作文献中，“乡村治理”并非经典表述。2006年，“乡村治理”作为政策概念开始出现于中央1号文件；2014年十八届三中全会提出“国家治理体系和治理能力现代化”；2017年十九大提出建立自治、法治、德治相结合的乡村治理体系，乡村治理被赋予新的宏大视角。在文件表达中，“治理体系”与“治理能力”相提并论，实际上治理体系内在地决定了治理能力，或者说治理能力是治理体系的外在表现。因此，不论是研究国家治理，还是研究乡村治理，治理体系都是核心问题。本文对“乡村治理体系”的界定是：能够有效运行的乡村组织和制度系统。体制改革以来，乡村已经初步建立起新的基层组织系统，也正在产生新组织，但很多组织尚未制度化。“制度”是已经形成规律性并具备有效约束力的惯例、联系和规范。本文从理念分析出发，以农业经营制度为基础、以基本组织制度为主线展开历史考察，致力于探索百年乡村治理的经验与启迪。

乡村治理的基本问题，是如何认识和对待农民。如何认识农民，关乎治理理念；如何对待农民，关乎治理体系。以土地为核心、以农民为目标的政策制定、制度安排和组织建设，构成乡村治理体系的基本框架。……