刘瀚斌 包存宽

摘要：工业园区作为我国社会经济发展中的重要载体，在带来巨大集聚经济动力的同时，也带来了较严重的环境污染，对区域的绿色发展带来了较大挑战。通过对近年来我国工业园区环境污染的表现和成因进行梳理分析，可以发现实现工业园区的绿色发展，需要紧紧抓住环境管理“制度建设”这个源头。但提高制度构建和实施的有效性，有必要厘清制度有效性的内涵和层次，进而准确定位园区管理制度的应用功能，提高制度制定过程的科学性、全面性和可操作性，对园区在决策环节更加有效的协调环保与发展的关系。

关键词：制度有效性;内涵;功能定位

中图分类号：X321    文献标识码：A    文章编号：2095-672X（2021）01-0180-08

DOI.10.16647/j.cnki.cn15-1369/X.2021.01.030

Effective connotation and functional orientation of environmental management system in industrial park

Liu Hanbin， Bao Cunkuan

（Department of Environmental Science and Engineering ，Fudan University， Shanghai 200082，China）

Abstract：As an important role in China's social and economic development， industrial parks not only bring great economic power， but also bring serious environmental pollution， which brings great challenges to regional green development. By combing and analyzing the manifestations and causes of environmental pollution in industrial parks in China in recent years， we can find that the green development of industrial parks， we need to firmly grasp the source of environmental management "system construction". However， according to improve the effectiveness of system construction and implementation， it is necessary to clarify the connotation and level of system effectiveness， so as to accurately locate the application function of the park management system， improve the scientificity， comprehensiveness and operability of the system formulation process， and more effectively coordinate the relationship between environmental protection and development in the decision-making process of the park.

Key words：System effectiveness; Connotation; Functional localization

1    工業园区环境污染概况

我国工业园区的发展最初起源于经济技术开发区（1984年始）[1]和高新技术产业园区（1988年始）[2]两类形式。根据《中国产业园区持续发展报告蓝皮书》的归纳[3]，2001年随着外向型经济的发展，又出现了多种类型的经济区域，如免税区、出口加工区、自由贸易区等。各地蓬勃发展的工业园区，在财税收入、外资引进、出口创汇、技术创新等方面成为带动和支撑地区经济发展的驱动器。据统计，以“十二五”为例，东部沿海地区的工业产值超过50%来自园区，西部地区新增产值的50%来自园区[4]。以经开区为例，根据商务部外资司《2015中国开发区竞争力研究报告》统计的数据[5]：全国219家国家级经济技术开发区实现地区生产总值77611亿元人民币，第三产业增加值20450亿元，财政收入14651亿元，税收收入13062亿元，同比分别增长1.4%、7.8%、0.3%、4.5%，其地区生产总值、二产增加值、三产增加值、财政收入占全国的比重分别为11.5%、20.3%、6%、9.6%;税收收入和进出口总额分别占10.5%和19.4%。可见工业园区的建设和发展为我国贡献了巨大的经济效益，部分指标以高于全国经济增速的水平增长，有力推动着我国新型工业化和对外开放的进展，成为我国经济发展的重要力量。

但进入21世纪，随着园区数量和规模的不断扩大，园区也开始逐渐暴露一系列问题，葛雪梅（2004）[6]曾总结工业园区问题，包括企业扎堆、缺乏产业“关联性”、法规等制度建设滞后、环境污染加剧等一系列现象，其中对“环境污染”现象进行了重点描述，认为是未来制约园区竞争力的最要害的问题。早在2010年，中华环保联合会就曾对华东地区年均工业产值排名靠前的部分工业园区进行了环境调查，结果显示[7]：包括国家级园区2家，省级7家，县市级9家的18家工业园区均存在严重污染问题，其中水污染100%;大气污染14家，占78%;固体废弃物污染3家，占17%。

统计2011-2015年间环保部公布的环境投诉案件中，由于工业园区内企业造成的环境污染投诉案件量逐年递增，所占投诉比由19.98%上升至33.59%，如图1所示：

细分2011-2015年近五年内环保部通报的重点环境案件，统计发现：涉及园区内企业环境污染造成的周边居民投诉案件较集中，投诉内容涉及废气、废水和噪声三方面，具体见表1所示。

2    工业园区环境污染成因分析论述

针对园区逐渐加剧的环境污染问题，诸多学者进行了成因分析。有学者认为工业园区的问题正是来自于其政策优势[8]：由于园区在起步阶段一般通过一系列优惠政策吸引投资和高新技术企业入园，为了短期内加快园区发展，部分园区在招商环节甚至有意降低了园区内的环保标准[9]，导致一些高污染、高能耗但产值高、税收高的生产企业进入工业区;另外，部分园区缺乏环保规划指导，园区内部布局混乱、环境执法缺少刚性等，直接造成园区内行业间交叉污染，污染物排放不达标，园区周边的环境投诉与日增多，有些工业园区甚至成为“污染天堂”。

雷霞（2009）[10]在其博士论文中将工业园区发展以来包括环境污染在内的各种问题，归结于工业园区的管理体制。虽然由于园区基础条件不同、所在地社会经济条件各异，但管理流程都包含了三个层次，即“制定决策—运营管理—配套服务”，这样园区管委会制定的各项制度和措施就将“自上而下”发挥作用。李文明（2003）[11]作为园区管理者在总结工作经验时，从园区环境管理的决策角度分析认为：由于决策阶段和管理阶段的封闭性，导致工业园区企业信息缺乏公开，园区内部各部门之间沟通渠道缺乏，周边公众、第三方服务机构（如环评机构、环境监测机构等）都未有效的参与环境管理的过程中，导致环境问题频发。刘隽等（2004）[12]从园区内的企业角度认为，主要是由于工业园区规划对环境要素重视不足造成。由于园区规划是工业园区选址、定位和未来发展趋势的指导性工作，但在实际操作过程中，园区过于注重经济利益而忽视了环境生态的综合考量，造成实际运营中的普遍污染现象。李永清（2010）[13]作为环保行政主管部门的工作人员，根据管理工业园区环保工作经验认为，在园区招商环节对入园企业生产工艺的环保要求较低，甚至有些园区管理者为了政绩要求，一些高污染、高耗能企业也进入园区，而污染处理配套设施建设不及时，加之园区的公共财政未对环保工作进行专项预算等，造成园区的实际管理无从做起。王亚（2015）[14]站在全国园区的宏观角度，认为问题出自目前工业园区的管理体制，他认为当前的管委会作为政府派出的机构，在经济管理职能方面权限较大，但多数缺乏专门的环境监管机构，造成工业园区一方面承担投资发展的任务，一方面缺乏有效的环保机构力量，存在“想管环保却没法管”的尴尬。廖兵（2013）[15]针对江西省园区分析，发现全省84%的工业园区未设置环境管理专门机构，其人力配备仅为1～2名兼职人员，园区内环境监督和执法力量十分薄弱。根据2015年对全国162个工业园区的抽查，并与全国执行情况对比，发现园区的环保执法状况表现较差，见表2所示：

针对上述各种成因研究，阎川（2008）[16]在著作中归纳提升至“制度”层面来看待，他认为“园区存在的产业联系较弱，环境污染加剧等问题，其表象原因可能是园区规划问题、或是招商标准问题、或是决策封闭，但其根源正是由于缺乏系统的制度所造成，园区的环境管理缺少有力的制度保障体系，那么园区管理极易低效甚至无效。事实上，自1984年建设经开区以来，国内至今尚无一部关于工业园区建设和管理的专项法规，这极易导致建设无序和运营低效。赵云丽（2009）[17]在其博士论文中详细论述了由于制度建设的不系统，造成园区管理体制的僵化和低效;而Therivel（1992）[18]在战略环评领域，就把具有战略性特点的政策、计划、规划等作为研究环境影响的核心，会对人们的生产和生活行为进行调整，从而对环境产生深远而广泛的影响。

基于以上两项研究，解决园区的环境污染问题需要把“制度”作为解决的“牛鼻子”，结合前文工业园区定义及发展历程，总结工业园区这一特殊区域的特点，讨论并厘清工业园区制度的环境有效性现状和影响要素，构建有助于切实改善园区环境管理的评价体系，并进行定量化评价，达到提高园区制度环境有效性的目的。习近平总书记在论述“制度建设”时曾指出[19]：“要补齐制度短板，建立良好的制度框架体系，既要重视实体性制度，又要重视程序性制度”。可见，分析产生环境问题的原因和机制，矫正制度制定和实践中的缺陷，提高制度运行中的有效性，是实现工业园区绿色发展的必由之路。

3    工业园环境管理制度的有效性内涵

3.1    园区环境管理制度的特点

工业园区环境政策的制定和实践，既要注意其与其他工业企业污染问题的共性，还要注意区域内的空间性特征;既要注意利益相关方的诉求，又要顾及管理层次的不同。通过相关研究主要归纳以下三方面特点：

3.1.1    關联性

环境问题的出现，管委会、企业、政府、公众视角不同，相应的归因也有所不同。例如园区企业污水造成周边鱼塘污染，受害居民的关注在于损失及赔偿，企业关注污水怎么造成污染的技术问题及化解矛盾，管委会则关注园区基础设施的完善及职能部门的权责，当地政府则会思考如何加强监管及社会民生问题。因此，园区环境政策的成型一定是交叉综合的结果，这体现了园区环境政策的关联性特点。

3.1.2    层次性

环境政策会不断衍生或分解若干新的子一级问题。例如，对于“工业园区大气污染的发生”，会分解为众多子问题，是治污技术问题、企业环境管理缺失问题、还是管委会未履行监督职能的问题等等。再如由于工业园区涉及城乡一体化，又会存在如园区与周边民众关系的处理、生产空间与生活空间平衡等问题。随着不断深入，任一问题会细化为“为什么技术、管理不到位”“是否会出现管委会和企业合谋的情况”“怎样树立执法刚性”等深层次问题。在此背景下的环境政策需要分类分层处理，对应的管理手段也要考虑政策执行过程中的层次问题。

3.1.3    协同性

随着园区企业形成聚集趋势，工业园区的建设能够带动周边的就业，特别是形成一系列生产性服务业企业。因此，为了利用工业园区产业集聚的优势，地方政府有充足的动力建设工业园区，相应的环境政策更需要与经济政策相互协同，用综合力量推动园区绿色发展，真正形成“绿色竞争力”，让环境政策吸引优质企业的加入，形成“磁吸效应”。另外，城乡一体化发展中，园区政策的制定将突破园区物理边界，将周边环境质量、人居生态安全等问题一并考虑，政策属性要协同区域整体发展，而不是局限于单个园区的发展。注意到这一点，有利于发挥园区政策的综合作用，产生“绿色品牌”，形成吸引力，反馈招商引资等经济活动。

3.2    有效性的内涵及相似概念辨析

为更好理解园区环境管理的“制度有效性”，有必要厘清相关概念内涵。具体如下：

“效率”是指通过较小成本或手段使得实践产生效果的过程缩短，增加单位时间内的活动效益。在经济学层面，是指在给定的投入和技术条件下，经济资源带来的最大可能性的满足程度，即完成的市场效率;在管理学层面，是指特定时间内，组织各种要素投入与产出之间的比率关系，而提高效率的途径也在于要素的有序分配，要素之间的复杂关系需要厘清。由此延伸至环境管理方面，就是在资金或人员的投入要素上合理匹配，最大程度提高环境管理的效率。

“效能”主要指为达到系统目标的程度，或在系统的期望过程中达到一组具体任务要求的程度。效能主要作为一种衡量效率和能力的工具，即达到一定工作效率所发挥出的能力。政府效能建设目标就是运用各种科学合理手段、制度或载体，调动主体积极性、创造性和主观能动性，提高工作质量。具体至环境管理行政层面，主要是指行政管理行动达到预期结果或影响的程度。具体而言是指，环保主管部门具备的工作效率，并在未来向公众提供的服务水平和能力。与行政效率不同，环境主管的效能着重质量层面，即更加强调效果和质量，这是一种典型的目标导向型行政思路。

“效益”主要侧重于对效果和产生利益的评估，是劳动占用、劳动消耗与劳动所获成果之间的比较。效益更加偏重结果导向下的成本-收益比较，着重于物质层面的评价。管理效益取决于管理主体的理念、管理对象的作用方式、并受管理环境的影响。

而“绩效”则是从管理学角度分析，指为实现目标而在不同层面的有效输出。美国学者利普赛特（1993）[20]认为：有效性指实际的绩效（performance），即制度能使大多数人及势力集团满足政府基本功能的程度。一般意义包括个人绩效和组织绩效两个层面。在公共管理层面，主要以绩效衡量政府活动的效果，其要点是将多元目标包含在内。

总结以上相关概念，归纳为3项共同特征：（1）目标导向。都是设置具体目标，并通过各种方法或途径达到。（2）理性判断。都是对实践产生的客观结果进行评价，评价方法具有科学范式。（3）需求产生。都是从管理者或行动者的需求角度出发，制定相应政策或程序，即“满足大多数人对基本功能的需求”[21]。

基于前述几组概念的辨析，可以看出所谓“有效性”的评价是对测定对象属性进行主观效用化的过程。这类评价具有价值判断属性，但核心要义在于能够从评价对象与评价主体之间的供需匹配角度进行判断。也就是说，解决的关键问题就是“客体的实践结果是否满足主体需求”，而对导致结果背后的原因和程序未做考虑。“有效性”的实质是通过实践活动与相应价值主体构成的价值关系互动，观察相应主体的需要是否得到满足。若无具体的实践活动，没有相应的结果，有效性的概念便失去意义。“有效性”的价值属性依赖于客体和主体之间关系而存在，具有“问题导向”和“目标导向”的工具属性。

因此，对于园区环境管理制度的有效性分析，至少应包含两个层面问题：其一，该制度对环境管理或环境绩效是否产生现实影响效力，也就是目标意义上的评价;其二，测度影响效力的程度，这是需求意义上的评价，也就是程序意义上评价。对于有效性的判断，就是要判定影响的性质、显隐和大小。在2005年，冯务中[22]对制度的有效性问题进行了详细阐述，其中核心觀点即为“制度产生后即会对社会经济产生影响，或从无到有，或制度更新”。这个结论隐含的启示在于：“有效性”概念，首先应反映结果的有效，其次应该反映实践活动的过程，即程序的有效，包括究竟是哪些因素影响了环境有效性、推动这一结果的机制原因是什么、怎样从制度层面进行优化管理等等。只有考虑了程序因素的有效性，才是完整意义上的有效性内涵，才能切实有助于园区的管理决策。

3.3    园区环境管理制度有效性的分析层次

由于园区制度对环境有效性的影响较复杂，且无相关研究文献基础;而环评制度作为在区域尺度已实施多年的一项相对成熟的制度，在园区的环境影响评价方面已有较长时间的理论研究和实践案例，具有一定的参考性，因此对环评制度的有效性理论进行回顾有助于研究的深入。

陆书玉（2001）[23]曾归纳环评制度有效性的四个层次，包括制度层次，即是否按照法律法规执行;管理层次，即协调环评技术部门和政府部门、利益相关方的关系;技术层次，因子筛选和评价方法之间的科学性;项目落实层次，即建设单位有无在实际操作中落实环评建议。而田良（2000）[24]在论述环评有效性时，将其作为系统性问题对待，涉及政策法规系统、实施保障系统、技术支持系统和人员配备系统，该研究从系统学角度对环评制度的构成和关键因素进行了分析，十分具有借鉴性。包存宽（2007）[25]在论述战略环评制度（SEA）的实施有效性时，将中国与若干发达国家的SEA制度从应用模式、相关立法、行政管理、应用范围、工作程序、公众参与等方面进行逐一对比分析，发现我国SEA与国外制度的差距，其研究视角是从制度的全流程管理层面进行的比较研究。王会芝（2013）[26]在其博士论文中针对中国的战略环评制度有效性进行评价，着重论述了“制度环境”的重要性，按照“制度环境—具体操作—实施结果—目标实现”流程进行有效性评估，突出体现了对制度运行环境对有效性的影响。刘瀚斌等（2015）[27]以“时间-空间-关系”三元维度对城市规划及其规划环评等制度特征和内容进行分析，该研究充分考虑了环评制度的时间性、空间性和关系性特征，具有动态分析制度运行的视角。

基于前述关于制度内涵与工业园区制度的特点分析，以及有效性的内涵研究，借鉴学者对环评制度有效性的分析思路，工业园区制度的环境有效性内涵，应包含以下三方面内容：

“程序-目标”有效性：即工业园区制度中关于资源环境部分的内容，在管理过程中是否遵循了相关导则或法规;制度影响的行动是否实现了预期目标，或者说该制度对于环境目标的可达性，例如关于减少环境影响的政策或规章是否被行动者所采纳;

“成本有效性”：这是基于园区管理经济层面进行的讨论，即将成本等投入性要素纳入测量范畴，评估该项制度投入成本与产出效益之间的关系，观察是否以最小的成本和最短时间完成制度目标。

“时间-空间-关系”有效性：由于不同园区所处区域发展环境不同、各个园区的发展阶段有先后、园区制度从设计到实施、各项制度之间关系还存在相互的协调性和实施的不确定性等，这意味着在分析制度的环境有效性问题上，要综合考虑园区发展的时间、空间因素和制度之间的系统性的关系因素。

4    工业园区制度的环境有效性的功能

定位

前文谈到，制度的有效性评价，与具体项目的有效性评价不同，项目的评价更多的是“在一定的政治和组织环境下，对社会环境和条件的社会干预项目的绩效”（彼得罗希，2007）[28]，侧重于结果的评估，而对于制度的环境有效性的研究，则更侧重于“制度功能”或“制度与组织间”的关系。

由于工业园区涉及不同的利益相关方，其制度要满足各方需要。对于管委会等管理部门，制度的环境有效性评价能够发现制度运行中的各类问题，促进其改变管理方法，作为其决策的辅助工具;对于地方环保主管部门，可以作为其地方环境管理的工具，在其区域高度统筹环境规划等工作;对于企业，能够对园区制度的运行效率和环境影响之间的关系有清晰认识;对于周边民众能够推动其参与管理的各个阶段，便于对制度运行结果的反馈;对于第三方服务机构（如环评机构、环境公益组织）能够客观分析制度影响环境问题的原因。

除了满足各方需要的功能外，对于制度影响的评价，实质就是围绕“制度设计—制度运行—实施结果”等环节展开，应该具有预期、判断、选择和导向等基本功能，具体阐述如下：

（1）预期功能。这是制度评价中基础功能之一。对于工业园区的管理，构建的评价体系一方面便于管理主体进行日常操作，更重要的是设计利益相关方共同预期的目标。园区“环境质量的改善”对各方均有益处，“共同的预期”能够调动各方参与环境管理的主动性和积极性。

（2）判断功能。判断性主要是基于园区制度是否符合园区环境保护的需要，在执行效果上判断是否达到园区环境管理的目标，是否符合园区对企业节能环保的要求，判断各项政策如环保规划、环保资金落实、环评制度等的落实程度。

（3）选择功能。这项功能是园区制度价值的表现，通过对不同类型制度执行程度的分析、不同制度之间的作用比较，能选择出刻画园区制度有效性的指标;根据制度评价的结果，能筛选出影响有效性的关键指标，具有指导价值。

（4）导向功能。这是对制度有效性评价最重要的功能，通过设置共同环保管理的共同目标，引导和调控园区内各方的行为，逐步形成价值观的统一，保证制度实施始终围绕目标展开。

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收稿日期：2020-12-22

作者简介：刘瀚斌（1986-），男，博士，复旦大学环境经济研究中心研究员，主要研究方向为环境公共政策、绿色金融等。

通讯作者：包存宽（1971-），男，教授，主要研究生态与环境规划、战略环境评价、环境管理与政策。