薛博文

雄安新区基本公共服务问题研究——以基础教育为例

薛博文

（南开大学 周恩来政府管理学院，天津 300350）

基础教育作为基本公共服务的重要内容，是雄安新区在规划建设初期有效发挥公共服务效能，保障和改善民生的必须着力点。面对起步晚、基础差的发展背景，雄安新区采取了以对口帮扶为主的多项措施提升基础教育公共服务质量，取得了初步成效。但从长远发展来看，也潜藏着帮扶援助不长效、理念导向不清晰等危机。雄安新区基础教育公共服务的发展应该实现供给主体的多元化并且建立完善的监督和评价机制，此外“集团化办学”是新区发展基础教育公共服务的有效路径。

雄安新区；公共服务；基础教育；对口帮扶；供给侧改革

公共服务按照供给水平可以划分为基本公共服务和非基本公共服务两个类型。其中，基本公共教育服务是由公共部门为保障公民基本教育权而提供的基本公共服务。2017年国务院发布的《“十三五”推进基本公共服务均等化规划》明确将基本公共教育列为国家基本公共服务制度供给侧的主要内容。党的十九大进一步提出“优先发展教育事业，建设教育强国是中华民族伟大复兴的基础工程”[1]。发展基础教育作为基本公共教育服务的主要内容，是政府有效发挥公共服务效能，保障和改善民生的必须着力点。

2017年4月1日，中共中央、国务院印发《关于设立河北雄安新区的通知》，雄安新区正式成立。作为蕴含强大国家意志的新区，雄安新区以打造北京非首都功能疏解集中承载地、服务京津冀协同发展战略大局为主要功能。而基础教育公共服务的完善和发展对于改善区域环境，促进协同发展，有效疏解北京非首都功能有着重要作用。《雄安新区规划纲要》明确指出，“要坚持以人民为中心，提升公共服务水平”“要优先发展现代化教育，按照常住人口规模合理均衡配置教育资源，布局高质量的学前教育、义务教育、高中阶段教育，实现全覆盖”“要引进优质基础教育资源”[2]。自雄安新区成立以来，新区管委会高度重视基础教育公共服务的完善和发展，通过设置公共服务局、出台《“千年大计，教育先行”三年提升计划》、与北京签订教育协作协议等一系列措施提升基础教育水平。但新区的基础教育仍面临起点低、起步晚和对口帮扶中出现的种种问题，推动雄安新区基础教育公共服务提质增效需要先谋后动、统筹规划。

1 白纸作画：对起步背景的考察

雄安新区规划范围涉及雄县、安新、容城三县及周边区域，区域内经济发展起步晚、速度慢、人口密度和开发利用度低的“一张白纸”现状是新区选址的关键考量，也是制约新区公共服务水平提升的重要因素。当前，雄安新区基础教育公共服务的发展仍处于起步阶段，以容城县为例进行调研的结果显示，新区成立后基础教育公共服务面临的主要困境为教师队伍不健全、教育发展不均衡、硬件条件不完善以及管控停建造成的矛盾突出。

1.1 有校缺师：教师队伍不健全

第一，教师数量不足且分布不均。截至2017年底，容城县共有公办基础教育机构100所，其中幼儿园33所、小学58所、初中8所、普通高中1所；基础教育阶段公办在校学生共有30 427人，其中幼儿园5497人、小学19 108人、初中2925人、普通高中2897人；基础教育阶段公办教师共有2205人，其中幼儿园333人、小学1222人、初中375人、高中275人。根据教育部发布的《幼儿园教职工配备标准（暂行）》和《关于统一城乡中小学教职工编制标准的通知》，我国幼儿园、小学、初中、高中各阶段标准师生比为1∶5～1∶7；1∶12.5；1∶13.5；1∶19。按此测算，容城县基础教育公办机构各阶段教师配备数量中，幼儿园教师缺少453名，小学教师缺少307名，中学阶段处于足额状态，教师数量在小幼阶段和中学阶段分布不均。且现有教职工中因内部退养和事病产假以及借调民办学校、外系统约350人，随着外来人口不断涌入，未来各学段学生入学数量也会呈增长趋势，教师数量将吃紧。

第二，教师年龄结构和学科结构不合理。截至2017年底，容城县50岁以上的教师比例达到13.2%，30岁以下年轻教师仅94人，占全县教师总数的3.5%，各年龄段教师数量呈现“倒金字塔”结构，且教师队伍性别分布失衡，女性教师占比较高，占教师总数的76.5%。按现行退休标准，2006—2015年间容城县共退休504名教师，期间共招聘230名教师，招聘数量远低于减员数量，教师断档成为教育发展的掣肘难题。此外，容城县教师学科结构呈现出明显的偏应试教育轻素质教育倾向，全县语数、政史、理化学科教师数量占比为76.7%，开展素质教育和提升基础教育公共服务水平所必须配备的外语及信息技术、音体美等学科教师较为缺乏，现实教学实际中存在教师任教学科与教师所学专业不一致的“教非所学”的现象。

第三，教师素质不高且发展空间受限。截至2017年底，在容城县所有专职教师中，具有研究生学历的教师仅8人、本科学历962人、专科学历1086人。教师的初始学历和教学专业化水平较低，且存在教师知识结构陈旧和教育观念落后等问题，不能适应新课改和现代教学的需要，不能满足提供高质量基础教育公共服务的人才需求。此外，受经费限制，容城县教师参与学习培训的情况不容乐观，教师发展空间受限。培训经费投入少，且教师队伍和学科结构不健全导致“一教多岗”和“包班教学”问题出现，教师缺乏相对充足的时间参加学习培训活动，其主要学习培训渠道为教师继续教育的网上学习。2017年，全县教师参加市级以上各种培训210余人次，占比不足10%，且主要参加者均为教师骨干，覆盖面不够广。

1.2 有教失衡：城乡和公民教育发展不均衡

教育资源城乡分布不均衡是造成城乡教育发展水平和生源比例严重失衡的主要原因。城、镇与乡村小学在校生比例差距较大造成了基础教育阶段师资力量的严重失衡。截至2017年底，容城县全部小学在校生共21 529人，其中城区7256人，镇区4111人，合计11 367人；乡村在校生共10 162人，城、镇与乡村在校生比例为1.12∶1。乡村学校“班额小，容量大”，教学条件相对简陋，优质教育资源严重短缺，直接影响了全县整体教育水平的提高。此外，容城县公办和民办教育比例失衡是其教育发展不均衡的第二个重要表现。由于当地民办初中学校硬件水平较公办学校好，且升学率高，民办初中学校出现了“虹吸效应”，不仅当地居民在“小升初”的择校阶段出现了“趋民”倾向，公办学校教师“辞公入民”也时有发生。截至2017年底，民办初中学校在校生规模庞大，全县8所公办学校共2925人，2所民办学校共4204人，二者之间存在严重的生源分布不均衡。

1.3 有心无力：硬件不足且管控停建造成矛盾突出

雄安新区的建设对于三县基础教育公共服务水平的提升提出了高质量、高标准的要求，然而现实的基础设施建设投资情况并不能满足新区强教的需求。容城县基础教育阶段的硬件设施投入严重不足，截至2017年底，按照农村义务教育阶段最低配备标准，体育运动场（馆）面积达标学校小学仅21所，达标率只有35.60%；音、体、美器材配备义务教育阶段达标率分别为69%、84.50%、69%，处于较低水平；实验仪器乡村小学达标率只有12%，全县义务教育阶段学校总达标率仅有20%，处于严重不达标状态。“雪上加霜”的是雄安新区成立以后，新区党工委、管委会对新区规划范围内实行了建设项目的管控，校园既定维修和改造建设项目被暂时叫停。容城县2014—2016年既定的29个建设项目因此被迫中止，且中止项目主要集中于学校为扩容而进行的教学楼建设、为稳定校园安全而进行的校园危房改造和校舍维修改造、为提升教学和生活质量而进行的校内操场、厕所等设施建设，管控停建影响了部分学校的正常教学秩序，并对校园安全产生了一定影响。

2 成效与危机：对现行做法的思考

《京津冀协同发展规划纲要》指出京津冀协同发展战略的核心在于有序疏解北京非首都功能，并明确提出要转移部分社会公共服务功能。教育作为关系国计民生的重要公共服务资源，在新区规划建设中是牵系人才发展的核心和纽带，以“大手拉小手”提升基础教育公共服务的质量和水平，是新区规划建设初期的重要议题。因此，基础教育公共服务成了雄安新区高起点规划、高标准建设的重点承载和引进对象。

雄安新区党工委、管委会成立以后，高度重视教育的发展，出台了《“千年大计，教育先行”三年提升计划》，积极开展与北京等教育先进城市的对接工作，签订了《教育发展合作协议》，在对口帮扶的过程中取得了实质性成效，基础教育起步晚、底子薄的问题得到初步改善。但新区完善基础教育公共服务的措施也存在重对口帮扶轻协同治理、重问题导向轻目标导向的问题，对于新区长远的规划建设构成风险。

2.1 重对口帮扶轻协同治理

开展对口帮扶是目前雄安新区提升基础教育公共服务质量的主要路径，新区管委会与北京市教委签订了《关于雄安教育发展合作协议》，在新区规划建设初期就基础教育发展开展了多方位的对口帮扶工作。

其一是对口支持办学。协议签订初期，北京市四所学校与雄安新区建立了对口帮扶关系，2018年3月1日，北京市对口支持雄安新区办学项目在雄安新区容城小学正式启动，四所学校的雄安校区正式挂牌成立；5月12日，雄安新区召开雄安教育发展工作交流会，会议宣布了第二批对口帮扶学校名单。北京市对雄安新区的对口帮扶办学呈现出了“组团式”援助、一体化管理的特点，北京市学校选派干部教师组团援助，并直接输出先进的办学理念、管理文化、课程资源和师资队伍等要素，在此基础之上选派管理人员与雄安学校行政领导组成新的管理团队，实现整体托管，并给予专项经费支持。其二是交钥匙。即北京市全额拨付建设资金，在雄安新区建设高水平的一所幼儿园、一所小学、一所完全中学，北京市对建设项目的设计以及前期的准备、中期的施工、后期的验收全权负责，整体移交雄安新区使用。对口援建工作由北海幼儿园、史家胡同小学和北京四中负责，实行一体化管理。其三是交支票。主要是北京市为雄安新区的基础教育公共服务发展提供建设资金，北京市每年拨付1000万元的保障金，托管学校每年进行200万补助，并且就年度援助重点工作项目拨付200万资金。其四是智力援助。针对雄安新区基础教育阶段高水平管理人才和优质师资严重匮乏问题，北京市积极开展培优培名计划，依托自身优质资源，通过集中培训、跟岗研修、示范讲学、校长沙龙、教师互访等多种形式，提升雄安新区基础教育的教育教学水平。此外，北京市还致力于帮扶雄安新区进行智库建设，建立雄安新区基础教育公共服务改革发展的智囊团、专家库。

北京对雄安新区的对口帮扶有利于雄安新区在基础教育公共服务方面提质增效，将教育资源更加公平地分配，从而促进雄安新区基础教育现状的改善。但随着两地对口帮扶工作逐渐深入，帮扶积极性和效率降低、援建项目不符合雄安新区实际需要等问题也会出现，在基础教育方面疏解北京非首都功能并不会十分奏效，因此这种对于北京市而言仅仅为单向和无偿的帮扶工作难以为继。首先，北京对雄安新区基础教育的对口帮扶工作并非法律规定和制度性安排，这是国家意志、雄安新区的短期诉求和路径依赖相结合的产物，且受到了“千年大计、国家大事”和“雄安需要什么我们就支持什么”等政治动员的影响，对口帮扶在起步阶段就处于一种不平衡的状态。其次，在北京市政府对雄安新区基础教育公共服务进行对口帮扶的过程中，双方的利益是不均衡的。北京市的财政“输血”对于北京本身而言是一笔额外的开支，为雄安新区的规划建设请客买单的政治属性和价值要远高于其他方面。在实际执行过程中，政策性承诺资金不到位、落实情况不彻底、行政人员疲于应付等问题皆会存在，双方并无互惠可言，雄安新区自身“造血”功能的提高才是解决问题的关键。目前雄安新区的建设发展与其目标设定存在很大的差距，在教育方面与北京市的水平也有很大差距，但是这种差距绝不能仅仅靠“帮扶”甚至是“搀扶”来弥补。雄安新区必须探索出一条更高质量的基础教育公共服务发展道路，与北京共同攻关、协作发展，变“单向作战”为“组合推进”，变“授之以鱼”为“授之以渔”，变“输血”为“造血”。

2.2 重问题导向轻目标导向

问题导向和目标导向是政策制定和执行过程中的价值取向。问题导向的核心在于问题，强调以决策者所面临的最主要、最突出矛盾为中心来认识和解决矛盾。目标导向的核心在于目标，强调以最终所追求的成效目标为中心，科学地制定工作规划和实施方案，协调多方利益主体，共同促成宏观目标的实现。

面临新区建设初期的困境，新区管委会在开展对口帮扶的同时，为初步解决基础教育中资源不足、质量不高的问题，研究制定了《“千年大计，教育先行”三年提升计划》，主要就八个方向进行着力改善。针对管控停建、办学条件不足的现状，新区提出要开展校舍建设工程和智慧校园建设；针对硬件不足的现状，提出要加强教育信息化建设，配备供师生使用的计算机；针对教学质量不高、教师队伍不健全、师资水平薄弱的现状，提出要开展校长领导力提升工程，加强精准培训并引进名校长，推行校长负责制改革，要招聘教师、引进名师、培养良师、奖励优师，改革职称评定办法和绩效分配以及各项奖励制度。雄安三县在落实新区政策的过程中也针对各自具体情况，制定了教育提升规划。以容城县为例，容城县委、县政府出台了《关于“千年大计、教育先行”教育提升实施意见》，制定了五项发展计划（具体内容见表1）。

表1 容城县教育提升五项计划

注：内容来源于容城县教育局。

问题导向和目标导向表现为思维起点与实践终点的联系与区别。问题导向以客观存在的实际问题作为人们思维的逻辑起点，从问题出发，按照问题的状况、特征与变化要求来认识和改变事物，化解和解决实际问题；目标导向要求把人的思维与实践活动引导到人的生存发展所需要、所希望的方向与状态，以目标的实现、目的的达到作为人思维与实践活动的标准和终点[3]。雄安新区管委会出台的发展计划和容城县制定的发展措施多为针对目前基础教育公共服务发展过程中出现的一系列具体问题而制定，缺乏整体性、长远性统筹规划，其背后反映出的是目前雄安新区基础教育公共服务重问题导向轻目标导向的内在理念。

中央对雄安新区规划建设提出的第四点重点任务便是提供优质公共服务，建设优质公共设施，创建城市管理新样板。虽然雄安新区建设初期基础教育方面存在种种掣肘问题，但是这一定位是科学分析决策的成果，绝对不仅仅是能通过“见招拆招”就能实现的，必须要经过一系列的资源整合和管理体制的创新。雄安三县在新区成立之前隶属河北省保定市管辖，县域经济社会发展历史久，新区成立后基础教育公共服务面临的问题早已有之，通过短时期的综合整治虽然会有所成效，但是难以为继。目标导向对问题导向会起到提升、深化、化解的作用，目标导向的确立会使得问题导向的境界得以开拓和升华。因此，必须要通过实现更高的目标来带动解决雄安新区基础教育公共服务发展过程中的一些基础性问题。要摒弃“急功近利”的心态，先谋后动，才能在高起点规划、高标准建设雄安新区的过程中，实现基础教育公共服务的价值目标。

3 雄安新区基础教育公共服务未来发展的路径选择

3.1 供给侧改革：一个治理理念

雄安新区在完善基础教育公共服务的过程中缺乏一定的治理理念，主要表现为治理主体的相对单一化，保留着强烈的“政府取向”。政府发挥着主导作用，通过制定计划规划和开展对口帮扶以“掌舵者”的身份推动着基础教育公共服务的“巨轮”航行。但在这一过程中，“掌舵者”“划桨”过多，会使办学主体的主动性和积极性缺失，从而不利于办学模式的创新和办学质量的提高。企业家政府理论认为，“政府的职责是掌舵而不是划桨；具有企业家精神的领导人应是掌舵者、决策者、催化促进者和牵线搭桥者”[4]，政府过多的划桨行为不仅加重了公共服务的负担，也挤压了市场、社会参与基础教育公共服务运作的空间，不利于形成基础教育公共服务多元参与、共建共享的局面。供给侧改革便是要实现治理主体多元化，强调要重新界定政府在公共服务中的职能和作用，着力构建“服务型”政府，实现从“全能政府”“管理型”政府向“有限型”政府和“责任政府”的转变，从政府本位、官本位向社会本位、公民本位的转变。

在雄安新区的发展过程中，要密切政府、市场以及社会组织之间的合作，从而实现多元主体的协同参与，保障雄安新区基础教育公共服务的有效供给。政府要切实转变自身职能，改变以往的“高位”角色，以平等身份与市场、学校、社会组织开展良性互动，减少政府对基础教育的微观操控，制定措施对学校、社会组织以及市场中的其他主体予以激励，从而调动多方参与的积极性。政府要提高决策的科学化和专业化水平，制定有关基础教育公共服务发展的宏观规划、纲要，为基础教育公共服务的发展做出合理的定位。除此之外，政府要制定将私人部门引入参与公共服务过程的机制，使供给主体不再单一，要以完善的市场准入规则使私人部门通过“竞标”等形式介入基础教育公共服务的供给侧，并且要在这一过程中明晰产权。除了鼓励私人部门参与公共服务的供给外，政府还应该积极发展社会组织，分步撤销社会组织的业务主管单位，重新定位社会组织的登记管理机关，从而通过加大政府对社会组织的扶持和社会组织不断提升自身的能力，提高社会组织在基础教育公共服务供给中的作用[5]。学校也要逐步发挥自身在基础教育公共服务质量和水平提升过程中的主动性、积极性、创造性，要积极争取办学自主权，在提升自身硬件设施等基础条件的过程中，逐步提升办学质量和教学水平，实现基础教育公共服务的内涵式发展。

3.2 评价监督机制：一个动态过程

在供给侧改革的背景下强调治理主体的多元化，并不意味着政府可以“越位”“缺位”“不到位”，反而政府更应该坚持其在供给中的主导地位，既要当好“运动员”又要做好“裁判员”，平衡处理供给过程中“效率”与“公平”的关系。政府的协调、监督、指导和测评的职权只能强化，不能削弱。基础教育公共服务并不是“一锤子买卖”，而是一个动态的政策实施过程，政策的科学化要通过市场主体的反馈来完善，要坚持政策实施和评估、反馈的动静结合，构筑整个供给过程的“防火墙”，以“摸着石头过河”的理念深入探索提升基础教育公共服务质量和水平的实现路径。

教育公共服务评估是公民和社会对所接受、所感知到的教育公共服务的结果、水平以及服务方式的评价，这些评价包括数量是否充足、价格是否合理、质量是否保证、方式是否有效、结果是否满意等要素[6]。政府便是要通过市场信息的反馈及时调整自身行为，从而解决市场失灵的一系列问题。但是在供给侧改革的过程中，基础教育公共服务的供给主体不仅仅是政府，还包含社会组织等多个市场主体，因此政府的第一道“防火墙”就是要以严格的市场准入保证参与基础教育公共服务的社会组织的“非营利性”，从而保证基础教育服务的公共性。此外，正由于供给主体逐步实现多元化，雄安新区基础教育公共服务的考核和监督也应实现从政府统管到多元参与的逐步过渡，使政府内部监督和社会监督实现有机结合，从而真正构建起基础教育公共服务的绩效评估体系，将软条件转化为硬指标，约束基础教育发展过程中的不当行为，对公共政策进行纠偏，形成以“运作—评价—反馈—发展”为主要内容的开放多元、交互作用的有效评估机制。新区政府面临基础教育公共服务提质增效的重要课题，要从多方面对基础教育公共服务的考核评估着力，形成倒逼态势，以提升办学质量和教学水平为核心，对学校办学的环境、师资等条件设立严格的考核指标，以提升基础教育公共服务的覆盖广度和深度为重点，以考核促建设，以评估促发展。

3.3 集团化办学：一项具体措施

集团化办学是建立在系统优化理论基础上的一种创新性教育实践，通过对办学质量好、教学水平高的学校的资源整合，实现优势互补，达到“1+1＞2”的效果。集团化办学，绝不仅是简单意义上的几所学校“相加”，也不是名校“一枝独秀”而成员校只做绿叶的组合，而是以“龙头”学校为核心，通过相互联合和共建，把多个通过契约组成的法人学校“拧成一股绳”，促进优势互补，发挥规模效应，打造可以实现多元发展、集体壮大的教育沃土[7]。雄安新区基础教育公共服务起步晚、发展空间大，并没有办学质量较为突出的优质学校，又存在学校分布分散、城乡不均衡的现实问题，通过“集团化办学”对资源进行统筹整合、规划管理，从而真正凝聚各方智慧和力量提升新区基础教育公共服务的质量和水平，是可行之路。

此外，协同学理论为集团化办学提供了实践意义上的学理支撑，它强调打破组织的边界，各个组织之间进行交互作用。集团化办学就是要打破学校之间的界限，实现不同学校的横向互补，不同学段的纵向链接，以系统化设计推进整体的有效发展。这种混合型集成办学的模式既有利于实现同学段、不同层次学校之间的交流，又有利于实现跨学段的整体育人效果，从而促进学生的全面发展。在集团化办学的具体实施过程当中，雄安新区应当在充分发挥各学校办学自主权的基础上，突出龙头引领和统筹规划。其一，要统筹学校办学的价值理念。集团化办学的便利之处在于统筹规划和管理，在提升基础教育公共服务的质量和效益背景下，统筹的首要之义便在于学校办学价值观的统一，要在集团内部实现对集团化办学的高度认同，将促进基础教育公共服务的供给侧改革、保障教育资源的均衡有效供给作为集团化办学的第一价值观念。第二，要实现从“本校人”到“集团人”的逐步转变。教师、设备、科研成果等原本具有明确归属的各成员校的内部资源，要实现集团内部的“协调使用”，要通过资源的整合和规划打造优势学科群和名师骨干力量，从而带动和引领整体集团办学的发展。第三，要实现教学和科研的联动。要在集团内部建立跨校教研、教师培训交流、同课异构等长效机制，并使其制度化和常态化。要将一线的教学和二线的科研相结合，对课程本身进行深入的研究，在集团内部开展联合课程研发，并且要促进科研成果的落地实施，以“前店后厂”的供给模式促进办学质量的提升，实现集团化办学“红利”的最大化。

[1] 习近平.决胜全面建成小康社会夺取新时代中国特色社会主义伟大胜利——在中国共产党第十九次全国代表大会上的报告[J].理论学习,2017(12):4-25.

[2] 中共河北省委,河北省人民政府.雄安新区规划纲要[N].河北日报,2018-04-22(002).

[3] 孙跃纲.十九大报告的鲜明特色:问题导向与目标导向的有机统一[J].中共成都市委党校学报,2018(1):71-76.

[4] 沈亚平,陈建.从建设到治理:公共文化服务体系优化的基本逻辑[J].湖北社会科学,2017(4):28-32.

[5] 李洪佳,沈亚平.公共服务供给侧改革的理论范式及实践路径[J].中共天津市委党校学报,2017(2):68-73.

[6] 何鹏程,宋懿琛.教育公共服务的理论探讨[J].教育发展研究,2018(9):39-43.

[7] 李志伟.集团化办学:区域教育均衡发展的途径与实践[J].基础教育参考,2008(6):20-22.

Research on the Basic Public Services in Xiong’an New District——Take Basic Education as an Example

XUE Bowen

(Zhou Enlai School of Government, Nankai University, Tianjin 300350, China)

Basic education, as an important part of basic public services, is a must for the effective use of public services in the early stage of planning and construction of Xiong’an New District, ensuring and improving people’s livelihood. Facing the development background of a late start and poor foundation, Xiong’an New District has adopted a number of measures focusing on partner assistance to improve the quality of basic education public services, and has achieved initial results. However, from the perspective of long-term development, there are also hidden crises such as the lack of long-term assistance and unclear concept orientation. The development of public services for basic education in Xiongan New Area should realize the diversification of the main body of supply and establish a complete supervision and evaluation mechanism. In addition, “group schooling” is an effective path for the development of public services for basic education in the new area.

Xiongan new area; public service; basic education; partner assistance; supply-side reform

10.3969/j.issn.1673-2065.2021.04.014

薛博文（1996－），男，河北保定人，在读硕士。

F203; D67

A

1673-2065(2021)04-0072-06

2020-08-07

（责任编校：李建明 英文校对：李玉玲）