陶 鹏，张家俊

(1.南京大学社会风险与公共危机管理研究中心，江苏南京 210046； 2.南京大学政府管理学院，江苏南京 210046)

一、问题的提出

重大突发公共卫生事件具有发生、发展、演变的深度不确定性，需要实施超越常态应急管理和传统应急管理体系的规模更大、级别更高的综合性应急管理[1]。突发事件联防联控机制侧重于对重大风险和非常规突发事件的因应，试图通过应急管理结构与功能的调整以回应现实需要。联防联控机制处于实践先导、理论与制度滞后的阶段，我国应急管理相关的法律法规、中央至地方各层级应急响应预案中对联防联控机制的专门建构尚不充分。在研究层面，将其视为一种复杂开放系统，涉及科层规范、市场规范、政治规范、科学规范、共治规范、法治规范所构成的多元规范体系，侧重于对联防联控机制性质及作用的探究。将联防联控机制视为科层制的一种改造方式和非常规运作，是常态治理在难以胜任时产生的代替和纠正机制，通过政府组织结构的重新整合，解决了传统科层制结构中，因清晰部门边界和严格职责划分约束导致的跨部门协同难题，改进了政府内部跨部门协同，满足非常态时期组织之间横向和纵向合作的需要[2-3]。在我国国家应急指挥体制的演变过程中，跨部门联防联控机制逐步取代政府应急指挥部成为常用模式[4]。

应急管理结构转化与功能变革作为组织适应外部灾害危机冲击的基本方式，预案作为第一重适应，并不能充分应对非常规突发事件，如此，可能出现超出预案规定的第二重适应即非预案行为。……