吕德文

近年来，基层干部流动大，干部队伍不稳定已经成为一个普遍存在的问题。一些基层单位因缺人，严重影响基层治理能力的提升。稳定基层干部队伍，让农村青年干部有序流动，既是稳定基层秩序、稳步推进乡村振兴战略的需要，也是淬炼青年干部、有效激励基层干部的内在要求。

跨县流动难，却依然“留不住人”

基层干部流动，历来是吏治的一个重要话题。中国历史上存在“官吏分途”现象，即县和县以上的官员，是“流官”，具有较强的流动性。但县以下地方政府的工作人员，几乎都固守于地方，他们长期在本地工作，甚至有世袭特征，保持了极大的稳定性。

新中国成立以后的干部流动特征，呈现出鲜明的“层级流动”现象。在每一个行政层级中，大部分干部只在该行政区域内部流动，只有职位最高的极少数官员有机会向外地或上一层级流动。

因此，长期以来，基层吏治的一个重要问题是基层干部流动不畅。尤其是农村青年干部，他们不仅难以跨行政区域流动，也很难获得提拔的机会。这不仅影响干部的工作积极性，还容易导致地方权力网络的固化，影响治理绩效。

近年来，随着公务员法以及组织选调等干部选拔任用制度的完善，基层干部流动性大大加强，由此形成了相互矛盾的干部流动现象。

一方面，大多数通过考试、招干、大中专生分配等传统方式进入基层政府工作的中老年干部，长期在一个基层单位工作，缺乏流动性。另一方面，通过组织选调、人才引进和公务员考试等方式进入基层单位工作的年轻干部，则具有极大的流动性，影响了基层干部队伍稳定。尤其是对于农村青年干部而言，其流动方式多元，流动频率较高，基层“留不住人”已经是一个普遍现象。

笔者在中部某大城市市郊农村调研时发现，该镇近10年来，前后有8名年轻干部来到镇政府工作，他们在乡镇的平均工作时间仅约1年。其中，最长的一位是两年半，最短的一位一天都没待——来镇政府报到之后，第二天就被县委组织部借调了。因此，在广大中西部地区，年轻干部还是各个基层单位的香饽饽。

过去一些年，各地的组织部门倾向于通过公开考选的方式选拔干部，这极大激励了农村青年干部向上流动的热情。中央和省市等各级机关也加大了向基层遴选干部的力度。上级部门向基层遴选公务员，有利于优化干部队伍结构，拓宽选人视野和用人渠道。但在实践中，遴选政策的最大影响或许是增大了农村青年干部的流动性。

干部选拔任用中规定的调离、晋升、挂职等属于正常的流动。从层级选拔和空间流动的规律上看，农村青年干部如果没有一定的级别，几乎不可能跨县流动，也很难实现城乡之间的流动。

因此，尽管农村青年干部的流动意愿较强，也有合理的制度渠道，但从结果上看，农村青年干部的正常流动量不可能过大，也不至于影响基层干部队伍的稳定。关键的问题在于，存在相当部分的非正常流动。

基层干部的非正常流动值得重视

现实中，在乡镇工作的青年干部非正常流动现象极为普遍，且数量庞大。广为人知的一种流动方式是借调。

随着编制管理的加强以及公务员法的执行，借调的现实考量逐渐压过了人才培养的需要。简而言之，上级单位和主管部门借调人员，主要不是为了更好地培养人才，加强政策制定的合理性，而仅是为了完成某项临时性工作，一些上级部门和主管单位甚至会长期依赖借调人员来完成一般性工作。

借调之所以会成为农村青年干部非正常流动的主要方式，在于各方主体形成了紧密的“权力—利益”网。对上级部门和主管单位来说，从下级单位借调人员，无疑是获得了“免费劳动力”。在某些上级部门和主管单位，临时借调人员甚至比正式工作人员还多。

对于被借调的基层单位而言，派人去上级部门和主管单位工作，也有或明或暗的好处。作为交换，在同等条件下，上级部门和主管单位通常会照顾这些派出了借调人员的基层单位。

对于被借调的农村青年干部而言，在上级单位和主管部门工作，不仅有利于拓宽视野、提升工作能力，也有利于和单位领导建立紧密联系。在最低限度上，一旦借调结束，多数农村青年干部回到原單位会得到一定程度的提拔或重用。而如果时机合适，获得了上级的认可，也许还可以借此离开原单位，到上级部门和主管部门工作。

尽管相关部门在不断地清理违规借调人员，借调现象却仍然普遍存在。

相较于借调而言，临时抽调这一非正常的流动形式更具普遍性。一般而言，一级党委政府或某个系统，在一段时间内总会有重点工作，这些工作往往很难依靠常规的工作力量来完成。比如，近几年，各地都在开展“三大攻坚战”以及扫黑除恶专项斗争，每一项工作开展都要耗费大量的人力物力。

事实上，临时从各单位抽调工作人员从事某一个专项工作，是各级党委政府推进工作的常规化做法，如征地拆迁、突发事件处置、重大项目落地、招商引资、专项督查检查、教育活动等。甚至一些地方的组织部门，还专门出台了相关规定，让新录用的公务员先在维稳、征地拆迁、招商引资等一线工作锻炼一年，再根据工作的表现入职相关单位。

客观上，重点工作往往都具有时间紧、任务重的特点。农村青年干部参加这些工作，可以在短期内锻炼自己的综合素养。但是，由于重点工作时时有，这就使得基层单位长期会有年轻干部被抽调去参加这些工作。并且，相较于借调而言，临时性的、运动式的抽调行为，并没有规范的制度约束，有极大的随意性。很多情况下，基层单位和农村青年干部不一定有很强的意愿，参与其中有被“抓差”的感觉，工作绩效也不见得好。

除了借调和临时抽调，也存在相当部分年轻干部为了逃离基层而辞职跳槽的现象。

建立干部合理流动常态化机制

基层青年干部的合理流动，既关系到干部的培养成才，也关系到基层的稳定。畅通正常流动机制，规范和约束非正常流动，是保证青年干部合理流动的关键。

要完善晋升机制。越是在基层，干部面临的“天花板”现象就越是明显。以乡镇为例，绝大多数基层干部的晋升“天花板”是副科级。在职级并行制度推行后，部分解决了基层的“天花板”问题，也切实解决了基层干部的待遇问题。但在实践中，职级并行制度更像是解决有一定资历的基层干部的福利保障，并未充分发挥其激励年轻干部有所作为的作用。

因此，基层干部的晋升机制，一方面要倡导面向基层、重实绩的导向，另一方面也要增强基层选人用人的灵活性和规范性，让职级并行等制度发挥积极作用。

要打破空间流动的结构限制。越是普通干部，越难跨区域流动。如果以县作为一个基本的空间尺度，则相当比例的基层干部是异地任职的。一旦农村青年干部结婚生子，就会面临两地分居、子女教育、住房保障等各类现实问题。

笔者在调查中发现，绝大多数想尽办法参加各种遴选考试、哪怕是辞职也要流动的青年干部，最核心的动力就是解决婚姻家庭问题。因此，各地应该探索基层干部跨区域流动的机制，要为农村青年干部的异地交流提供方便。

要规范和约束非正常流动。上级部门和主管单位不能任意向基层借调人员，而应该有一定的数量限制。需要建立一个原则：非必要，不借调。

上下级之间的人员交流，宜建立制度化的干部交流制度，尤其需要严格限制干部临时抽调行为。其基本底线是，临时抽调人员不能影响原单位的常规工作。当然，对于那些确有个人想法需要辞职的干部，组织上应予以支持和理解，这本身也是干部能出能进的表现。（作者系武汉大学社会学院研究员）