刘小阳

（1.宿州学院生物与食品工程学院，安徽 宿州 234000；2.中国民主促进会宿州市委员会，安徽 宿州 234000）

一、问题的提出

国家治理现代化包括国家治理体系现代化和国家治理能力现代化两个重要维度，对于国家治理体系现代化，就是在中国共产党的领导下建立管理国家的制度体系，包括经济、政治、文化、社会、生态文明和党的建设等各领域体制机制、法律法规安排，也就是一整套紧密相连、相互协调的国家制度；对于国家治理能力现代化，就是提升运用国家制度管理社会各方面事务的能力，包括改革发展稳定、内政外交国防、治党治国治军等各个方面[1-2]。党的十九届四中全会已对推进国家治理现代化作出了全面部署[3]，作为党的统一战线的主体——各民主党派，如何在推进国家治理现代化的进程中履行职责，完成自己的历史使命，学术界已有研究，但经过仔细梳理发现，未见有关民主党派在推进国家治理现代化进程中如何履行民主监督职责的相关成果。为此，民进宿州市委会成立了“国家治理现代化视域下民主党派监督机制优化研究”课题组，对该课题进行了一些研究，分析了现行民主党派民主监督工作机制存在的不足，并从国家治理现代化视角提出了优化策略。

二、民主党派民主监督的内涵——性质、内容和形式

在新型政党制度下，民主党派是接受中国共产党领导并与其肝胆相照共创中华民族复兴宏伟事业的参政党，其基本职能是“参政议政、民主监督、参加中国共产党领导的政治协商”[4]。其中民主监督的释义是各民主党派在坚持“四项基本原则”的基础上，采用提出意见、批评、建议等方式对中国共产党进行政治监督。为了指导民主党派高效地履行民主监督职能，《中共中央关于进一步加强中国共产党领导的多党合作和政治协商制度的意见》（以下简称《意见》）规定了民主党派民主监督的三项内容和六种形式。其中民主监督的具体内容，一是对国家宪法和法律法规的实施情况进行监督，二是对中国共产党和政府重要方针政策的制定和贯彻执行情况进行监督，三是对党委依法执政及党员领导干部履行职责、为政清廉等方面的情况进行监督[5]。这一规定揭示了民主党派的民主监督应该监督谁以及监督什么的问题。《中国共产党统一战线工作条例》（以下简称《条例》）又将民主党派民主监督的形式在试行的基础上进行了总结归纳，包括：在政治协商、调研考察、参与党和国家有关重大方针政策、决策部署执行和实施情况的监督检查，受党委委托就有关重大问题进行专项监督工作中，通过提出意见、批评、建议等方式，对中国共产党进行民主监督[4]。这一规定为民主党派的民主监督提供了行动指南。

三、现行民主党派民主监督机制分析

机制是指各要素之间的结构关系和运行方式。在民主党派的民主监督中，主体要素是各民主党派，客体要素是上述民主监督的三项内容，他们之间的结构关系是监督与被监督。在这样的结构关系中，各民主党派如何使自身的民主监督既适中得当、切实有效，又能让被监督对象乐意接受并加以改进，这就要寻找循环实现这种关系的运行方式，即建立民主党派民主监督的工作机制。各民主党派根据上述民主监督的三项内容和《条例》要求，运用机制构建的基本原理，在实践中不断探索，目前已构建了以参加会议监督、提案议案社情民意监督、视察调研监督、执法检查监督、书面意见建议监督和专项监督等为主要框架的监督机制[6-8]，详见图1。

图1 现行民主监督机制框架

对于参加会议监督方式，各民主党派除了参加一年一度的人大会议和政协会议监督外，根据《条例》的规定，还可以参加由中共党委、人大、政府、政协就地方的重大决策、重大事项进行通报、协商、讨论或征求意见以及法院、检察院等有关部门在各自的职责范围内召开的系列会议，通过发表意见、提出建议进行民主监督[4]。对于提案议案社情民意监督方式，各民主党派可以在一年一度的人大会议和政协会议上以及休会期间，通过提交议案、提案和社情民意对党委和政府重大决策的执行情况、重大事项的推进情况以及民生工程落实情况进行有针对性的民主监督。对于视察调研监督方式，各民主党派成员中的人大代表、政协委员要有担当，积极参加人大及其常委会、专委会，政协及其常委会、专委会组织的视察、调研，就中共党委和政府落实重大决策、推进重要事项进行现场、实地监督；另外，各民主党派在履职中，自行组织调研，对党委和政府的重点工作进行监督。对于执法检查监督方式，各民主党派担任司法机关的特约（邀）监督员通过参加司法部门召开的会议、旁听庭审等对司法机关的执法行为进行监督；各民主党派担任政府部门的特约（邀）监督员，通过参加政府有关部门组织的检查活动，对政府重点工作、重大工程等进行监督。对于书面意见建议监督，各民主党派以组织名义或个人名义，针对某个特定事项如党风廉政建设、政府工作报告、生态环境以及重大事项的推进情况等进行跟踪、监督[8]。

各民主党派在民主监督的具体工作中，运用上述监督工作机制，取得了积极的成效。通过不同形式的民主监督，党委和政府提高了决策的科学性、民主性和可持续性，有效地推动了重大事项的进程和民生工程的落实。但从国家治理现代化视角看，以上监督实践中也存在一些问题：一是还没有形成从上而下的民主监督制度体系，具体的监督工作没有实施细则可循，造成少数地方党委、政府对民主党派的民主监督工作指导、支持不力，造成民主党派履行民主监督职能效果受到影响；二是各民主党派组织体系不完善，从党派中央到地方组织都没有设立民主监督的专门机构，也没有安排专人负责民主监督工作，民主监督工作在某些方面表现出弱化现象；三是监督能力不足，民主党派成员以知识分子为主体，绝大数是各行业领域的专家、学者，而民主监督涉及到经济、政治、文化、社会、生态文明等方方面面，一旦监督的事项“离开”了他们的专业领域，监督工作便难以取得成效，监督能力不足问题凸显；四是知情明政信息的渠道有限，民主党派成员囿于个人职位、工作经历和拥有资源等条件约束，获取政务信息困难重重，尤其是难以获得与需要监督的事项相关的重要信息，这种“信息不对称”现象造成民主党派履行民主监督职责难以实现，甚至还会挫伤民主党派开展民主监督工作的积极性。另外，专项民主监督有待拓展，近年来从国家层面上要求的脱贫攻坚专项民主监督取得了非常好的成效，大大促进了脱贫攻坚工作的推进，但从地方层面看，地方党委和政府没有根据本地经济、政治、社会发展的实际对一些重大事项委托民主党派展开专项民主监督，专项民主监督工作在地方上要进一步拓展。

四、推进国家治理现代化进程中民主党派监督机制的优化

推进国家治理现代化，首先要建立现代化的国家治理体系，即建立一整套紧密相连、相互协调的国家治理制度；其次要提升现代化的国家治理能力，即提升运用国家制度管理社会各方面事务的能力[9]。从这一视角看，各民主党派作为推进国家治理现代化主体的组成部分，在履行民主监督职能时，要跟上国家治理现代化的推进步伐，首先要建立完善的民主监督制度体系，以“党派内部的法规”来保障民主监督工作有序的开展，从而达到有效监督的履职目标；其次要不断地提高自身的履职能力，尤其是民主监督的工作能力，从而履行好民主监督的职责，不负党和人民的嘱托，完成参政党的政治使命。

（一）优化民主党派民主监督工作的制度体系

1.优化法律法规体系。目前，民主党派民主监督的主要法律法规依据是《中华人民共和国宪法》（以下简称《宪法》）、《意见》、《条例》和《中国共产党党内监督条例》（以下简称《监督条例》）。首先，《宪法》从法律层面明确了中国特色社会主义政治制度，即中国共产党执政，各民主党派和无党派人士参政，执政党与参政党相互监督、肝胆相照；其次，《意见》规定了民主监督三项内容和六种形式[5]。第三，《条例》又强调了“中国共产党和各民主党派实行互相监督”，并将民主党派的民主监督形式予以明确[4]。第四，《监督条例》再次强调了“各级党组织应当支持民主党派履行监督职能，重视民主党派和无党派人士提出的意见、批评、建议，完善知情、沟通、反馈、落实等机制”。[10]这些法律法规在政策层面为民主党派的民主监督起到了保驾护航的作用，但在具体的监督实践层面还显得“粗旷”，因此，需要对这一法律法规体系进行优化，如从国家层面出台“国家监督法”或“国家监督工作条例”等法律法规；从统战层面出台“民主党派监督工作条例”或“民主党派民主监督实施办法”等法规，以更好地指导民主党派监督工作实践。

2.优化规章制度体系。制度是约束无序行动、保障规范行动的利器。民主党派要想做好民主监督工作，为党委和政府献智献策，必须优化现行的民主监督规章制度，以保障民主监督工作规范有序开展，并取得应有的成效。在上述法律法规的框架下，各民主党派要以国家治理体系现代化为遵循，对现行临时的、零散的有关民主监督工作的“规定”“办法”等规章进行梳理，该保留的保留、该废除的废除、该修订的修订、该重立的重立，从而建立一套相对系统的，与国家治理现代化相适应的民主监督工作规章制度。本文认为可以参照以下办法优化、完善党派监督工作的制度体系。首先制定一个指导性的“某某党派民主监督工作规定”，然后以此为指导，根据监督的具体内容或方式制定细化的工作办法，如“人大会议议案工作办法”“政协会议大会发言、提案和社情民意工作办法”“视察调研工作规定”“参加党政通报（气）会、征求意见会的规定”“某某专项监督工作办法”“向党委政府递交书面意见建议的规定”“司法机关和政府部门特（约）监督人员工作制度”“民主监督工作奖励办法”等。从而建立一套紧密联系又相互协调的党派监督工作制度体系。

（二）提高民主党派民主监督工作能力

1.优化组织体系，提高组织的监督能力。完善成熟的制度体系需要优秀的组织体系来执行，否则，制度体系将是一纸空文。在民主监督中，各民主党派在优化完善民主监督制度体系的同时，还要优化执行制度体系的组织体系。统战部门为更好地联络各民主党派并指导其履行三大基本职能，专门设立了民主党派工作机构，并出色地完成了工作任务。从多年的实践看，相比较而言，各民主党派在履行参政议政、参加中国共产党领导的政治协商两大职能方面，取得的成果更多，成效更显著，因为各民主党派在履职实践中逐步建立并完善了参政议政、政治协商的组织体系。因此，各民主党派必须优化民主监督的组织体系，以更好执行民主监督的制度体系。本文认为各民主党派要把零散的参加民主监督的党派人员组织起来，从党派中央到党派地方组织乃至基层组织组建专门的民主监督工作机构，如“民主监督工作部”或“民主监督工作专委会”等，从纵向上构建党派自身的民主监督组织体系，从横向上与同级的参政议政部、政治协商部和社会服务部等部门紧密联系，并让其与党委统战部党派工作机构负责民主监督工作的人员对接，配备专职干部负责党派的民主监督工作，从而提高党派组织的民主监督能力。

2.强化教育培训与培养，提高党派成员的监督能力。各民主党派设置的民主监督专门机构，要配强专职工作人员，统筹谋划党派民主监督工作。民主党派的各级组织要根据成员的具体情况，有计划地组织教育培训工作。对于党派民主监督机构的专职工作人员，重点是要通过教育、培训和实践锻炼提高其民主监督工作能力。各民主党派要根据民主监督工作实际需要和事业发展预期，制定专职监督工作人员队伍建设中长期规划，建设一支政治合格、业务过硬、监督尽责的专职监督人员队伍，要结合党政定期的知情明政通报会统一开展监督人员履职培训，使其把握民主监督的基本理论和相关政策，掌握民主监督的原则和方法，熟悉相关监督工作所涉及的法律、法规、政策和相关业务知识，提升民主监督的针对性、专业性，在监督中凝聚共识，在共识中加强监督，不断提高监督人员的政治把握能力、合作共事能力。总之，运用多种方式，对参与民主监督人员进行业务培训，从而增强民主监督的实效。

（三）优化民主党派的民主监督机制

民主监督工作涉及到经济、政治、文化、社会、生态文明等各个领域，而且对于不同的专业领域、不同的监督事项要采用不同的监督工作机制，在国家治理现代化背景下，现行的监督工作机制必须进行优化，使其与时俱进，跟上国家治理现代化的步伐。首先，要优化“知情明政信息”渠道，统战部的党派工作机构要搭建一个“知情明政信息平台”，该平台与党委政府建立信息互通机制，及时获取党委政府的重大决策、重大事项和重要民生工程等方面的信息，并及时通报给各民主党派。各民主党派根据“通报来的信息”涉及的事项及时跟踪、监督，既解决了以往民主监督中“知情明政信息不畅”的问题，又提高了监督的时效性。其次，党委和政府要优化完善民主监督的反馈机制，将目前随机的、零散的反馈通报系统化并形成制度，如出台有关民主监督意见建议反馈办法等。第三，各民主党派在具体事项的监督中，要根据党派的民主监督办法和实施细则以及监督事项的特点，与被监督部门积极沟通，共同制定监督工作计划，并促使监督人员按照计划程序化、规范化开展民主监督工作，从而保证取得良好的监督效果。

综上所述，本文认为，在国家治理现代化视域下，民主党派的监督机制需要从以下几方面优化，具体见图2。

图2 民主监督机制的优化

五、结束语

本文在论述民主党派民主监督内涵——性质、内容与方式的基础上，从国家治理现代化的两个维度——国家治理体系现代化和国家治理能力现代化，对现行民主党派的民主监督工作机制进行了分析，既肯定了其有效性，又指出了其存在的不足，最后从民主党派民主监督的制度体系建设、监督能力提升以及监督机制优化方面给出了建议。因民主党派的民主监督工作政治性、政策性、原则性强，涉及的监督事项多，面广而繁杂，本文仅从民主监督的制度体系和能力提升两方面进行了考察、论证，并提出了优化策略。即便按照本文提出的优化策略完成了对现行民主监督工作机制的优化，也不能涵盖民主监督工作的方方面面，还需要学界扩大研究视野进行深入研究！