笔者近日参加了一个关于地方立法和备案审查的理论研讨会。研讨会的其中一个主题是讨论地方立法“放水”问题的表现形式、存在领域、主要原因和解决办法。立法“放水”这种提法源自2017年甘肃省《祁连山自然保护区条例》的部分内容与上位法《中华人民共和国自然保护区条例》规定冲突，并且几经修改仍然与上位法不一致的规定，这被称为祁连山生态立法放水事件。之所以被称为“放水”，是因为这种“不一致”表现在上位法出于自然保护的目的规定了在国家自然保护区内的10类违法活动，而《祁连山自然保护区条例》仅规定了3类违法活动，而且这3类活动是发生概率小的，其余7项没有规定的活动反而是频发发生破坏环境影响大的。在这里“放水”的意思就是该管的没去管，该严格的没有严格，该把关的没有把关。习近平总书记2018年8月24日在中央全面依法治国委员会第一次会议上以该地方立法为例，指出“立法上‘放水’，执法上‘放弃’”，才导致了祁连山生态系统遭到严重破坏。

立法“放水”的比喻生动形象，但是过于抽象，为了加深地方立法工作者对此的理解把握从而避免类似情形，立法“放水”的表达需要具体化标准化，既可意会又可言传。如何认识和界定立法“放水”？笔者认为立法放水可以总结为以下两种情形。一种情形是下位法违反上位法立法目的，扩大权利主体范围。所谓放水，就是本来理应严格的规定被放松了。常见的就是上位法有限定的事项，下位法扩大了限定范围。……