陈文美，李春根

（1.贵州财经大学 公共管理学院，贵州 贵阳 550025；2.江西财经大学 财税与公共管理学院，江西 南昌 330013）

一、问题提出与文献回顾

社会救助作为社会保障体系的重要组成部分，主要是指国家或社会依法定程序对无劳动能力或因自然灾害等原因造成的难以维持最低生活需要的社会成员及家庭，给予无偿的救援与帮助以保障其最低生活需要，是实现社会公平、维护社会稳定的兜底性制度。科学合理划分不同层次、不同区域间政府社会救助支出责任是社会救助体系良好运行的必要保障。党的十九大报告提出要按照兜底线、织密网、建机制的要求，构建权责清晰、保障适度、可持续发展的社会救助体系，充分表明国家对社会救助兜底责任的重视，并将作为一项政府基本责任贯穿到中央与地方的财政关系中。所谓社会救助支出责任是政府社会救助事权在财政支出层面上的体现，是各级政府在社会救助中应承担的财政支出责任，反映在数量上，即是指各级财政在社会救助事务中应该承担的支出比重。因此，社会救助最优支出责任就是指在社会救助支出中各级财政均承担相应的最优支出比重时，就达到各自的社会救助最优责任水平，二者是一种实然与应然的关系。如何通过不同财政层级间科学合理配置，使社会救助支出责任的实然状态不断趋近应然状态，一直是财政管理体制核心议题。2018年国务院出台《基本公共服务领域中央与地方共同财政事权和支出责任划分改革方案》（以下简称《方案》），提出社会救助的中央与地方政府支出责任由地方结合实际制定标准，主要依据地方财政困难程度等因素确定其分担方式。这为社会救助支出责任划分提供了大体方向，但如何科学合理、可操作性划分并未形成，不同层级政府间的社会救助财政支出关系依然模糊。为此，如何进一步理顺中央与地方政府社会救助的财政关系，科学合理划分社会救助财政的支出责任，是明确落实《方案》中合理、有效推进各级政府有关社会救助支出责任划分，确保其有效供给和可持续发展的关键所在。

有关支出责任划分问题，国内外学者的研究主要集中在以下几方面：一是围绕事权、支出责任、财权与财力的逻辑关系展开，认为事权是支出责任划分的前提和基础，财权与财力为事权的履行提供财力保障（刘尚希，2008）。[1]二是关于事权与支出责任划分的原则，认为政府间事权和支出责任划分应遵循外部性、信息处理的复杂性、激励相容三原则（楼继伟，2013）。[2]三是导致支出责任划分出现问题的根源是我国政府间的“职责同构”，对所涉及事务“齐抓共管”而导致事权与支出责任划分不清晰（贾康和白景明，2002；李俊生和乔宝云，2014；刘承礼，2016）。[3-5]四是事权与支出责任划分的政策思路，认为按照“一级政权，一级事权，一级财权，一级税基，一级预算，一级产权，一级举债权”的思路，健全转移支付制度完善分税制（贾康和白景明，2002），[3]与此同时应以“事权法定、外溢共担、超负上移”的路径实现省及以下地方政府的事权与支出责任相适应（李春根和舒成，2015）。[6]然而，专门针对社会救助支出责任划分的研究并不多见。关信平等（2009）通过分析一些国家在社会救助方面的资金来源与经费管理，发现在社会救助资金筹集与管理中，各国中央与地方政府关系最重要。[7]曾崇碧（2009）以重庆市城乡救助为例，认为城乡社会救助制度还存在财政预算机制、财政分担机制、财政转移支付机制、财政投入增长机制等方面的问题。[8]杨红燕（2011）认为政府间最优的社会救助支出分担模式取决于各国的国情，在理论梳理和国外借鉴的基础上，结合我国1999—2008年的数据进行科学性与合理性分析，提出社会救助以“中央财政为主导”的模式划分。[9]顾昕和白晨（2015）认为县级财政筹资责任加重，是医疗救助公共财政纵向失衡和省际医疗救助筹资水平横向不平等的重要原因，发现中央转移支付在东部和中部地区的“拉平”作用有限，在西部地区省级财政起到的均等化作用较小。[10]

由此看出，关于社会救助支出责任划分研究成果较少，且主要以定性的描述为主，多以问题分析、国外借鉴、改革建议的研究路线进行，鲜有从定量的视角展开。为此，本文主要运用“巴罗法则”和柯布-道格拉斯生产函数以及回归的方法来划分三级财政的社会救助最优支出责任，并扩展到不同地区。需说明的是目前我国仍然是典型的四级财政管理体制，而此处仅选取中央财政、省本级财政和县（市、区）级财政为考察对象，主要是基于一直以来地市级财政的社会救助支出占比小（不足4%），并呈现不断减少的趋势，加上随着“省管县”制度的不断推行，地级市财政功能存在被减弱的态势。

与以往文献相比，本文主要贡献在于：一是通过“巴罗法则”与柯布-道格拉斯生产函数和回归分析方法，运用2006—2015年的数据划分出现阶段我国社会救助财政支出中三级财政的最优支出责任，并且扩展到东部、中部和西部不同地区，改变以往支出责任以定性研究为主的局面。二是根据实证划分结论，结合最优支出责任偏离度值和财政负担等视角，对2006—2018年社会救助财政支出中三级财政的最优支出责任进行调整优化，同时针对不同地区提出相应的政策建议。三是试图为其他基本公共服务支出责任划分和省及以下支出责任划分提供一套从理论到实证层面的划分模式。

二、社会救助财政支出责任的柯布-道格拉斯函数模型运用可行性及推导

（一）模型运用可行性分析

运用该模型实证划分社会救助的财政支出责任主要源于几点：一是社会救助支出存在一个最优规模。一般认为，当经济发展到达成熟期，教育、医疗、社会保障等民生领域的支出将成为公共支出的重要组成部分，且支出增幅应高于同期GDP增幅，但支出规模却存在一个最优极值。社会救助作为改善穷人福利，其救助水平应随着经济发展变化而调整，但也存在与经济发展水平相适应的社会救助最优规模。二是就一级财政而言，其社会救助支出亦存在一个最优支出规模。按照“一级财政，一级预算”的思路，每级财政均有负责提供不同类型公共产品支出的权利义务。按照巴洛法则，一级政府承担社会救助支出的边际成本等于边际效益时，即当MGP=1，此时该层级政府的社会救助支出规模Gs为最优；若MGP＜1，则Gs的支出规模为过度供给；若MGP＞1，则Gs的支出规模为供给不足。为此，由多级财政共同承担社会救助支出，如果其中一级财政的社会救助支出责任划分不合理，均会影响其他层级的支出责任履行。三是鉴于社会救助支出责任本质是各级财政在社会救助支出中应承担的支出规模，可以借助测算最优支出规模的方法来进行划分。在测算最优财政支出规模方法上，国内外学者关于“巴罗法则”与柯布-道格拉斯生产函数运用比较成熟。事实上，Barro（1990）就已发现财政支出与经济增长呈现倒U型曲线规律，认为财政最优支出规模取决于曲线顶点，政府对经济干预存在最优值。[11]随后，Easterly和Rebelo（1993）、Devarajan等（1996）、Karras（1997）、Dar和Amir（2002）等也用此方法测算了美国、加拿大、亚洲以及欧洲等国家和地区财政最优支出规模。[12-15]国内学者穆怀中（1997）、马树才和孙长清（2005）、王增文（2010）、李春根和陈文美（2018）运用此方法分别测算了社会保障的适度保障水平、经济增长与最优财政支出规模、社会保障财政支出最优规模和现阶段我国社会救助适度支出规模。[16-19]为此，在此基础上本文亦借助该方法划分我国社会救助财政支出责任，具有合理性和可行性。

（二）模型的变形推导

本文利用柯布-道格拉斯生产函数，结合“巴罗法则”边际分析法，推导出当政府支出的边际成本MGP=1时，政府支出规模达到最优的规律。本文正是运用该结论来划分社会救助支出责任，分两步划分出中央财政、省本级财政和县（市、区）本级财政的社会救助最优支出责任。第一，将社会救助支出分为中央财政的社会救助支出和省级财政的社会救助支出，划分出中央财政的社会救助最优支出责任。第二，将省级财政的社会救助支出分为省本级财政的社会救助支出和县（市、区）级财政的社会救助支出，再划分出县（市、区）级社会救助财政的最优支出责任，最终推算出省本级财政的社会救助最优支出责任。

第一步，社会救助财政支出的柯布-道格拉斯生产函数可表示为：

其中，Kt代表第t年资本存量，Lat代表第t年劳动力数量，Fet表示第t年的社会救助财政支出，对（1）式两边取对数得：

其中，z为社会救助财政支出的边际产出弹性，由可推出，社会救助财政支出的边际产出弹性，设社会救助财政支出的相对规模则z=MPG×G。根据“巴罗法则”，社会救助支出规模的自然效率条件为MGP=1，达到最优社会救助支出规模。

将社会救助支出分为中央财政的社会救助支出和省级财政的社会救助支出两部分，其产出函数为：

同上，Kt表示第t年资本存量，Lat表示第t年劳动力数量，Fet1表示第t年中央财政的社会救助支出，Fet2表示第t年省级财政的社会救助支出。对上式两边取自然对数得：

由“巴罗法则”得出，当自然效率条件为MGP=1时，中央财政的社会救助支出达到最优。

根据方程（2）和方程（4），可求得：将方程式（3）两边同时除以z，得到：

由于z表示社会救助财政支出在MPG=1的条件下的最优支出规模，z1表示MPG=1条件时中央财政的社会救助最优支出规模，则，表示在MPG=1的条件下，为中央财政的社会救助最优支出比重；同理，就表示省级财政的社会救助最优支出比重。

按此思路，中央财政在东部、中部和西部区域的社会救助最优支出规模公式变形为：

其中，n=e、m、w（e代表东部，m代表中部，w代表西部）。根据“巴罗法则”当MPG=1时，z1表示社会救助财政支出占的最优比重，即，则；当MPG=1时，代表某区域第t年中央财政的社会救助最优支出比重。同理，就表示某地区第t年省级财政的社会救助最优支出比重。

同理，中央财政的社会救助最优支出比重、不同地区中央财政的社会救助最优支出比重，可采取回归方程（8）、（9）求得：

其中，n=e、m、w（e代表东部，m代表中部，w代表西部）。εt为随机扰动项。

第二步，以省级财政的社会救助支出为研究对象，此处需说明的是省级财政的社会救助支出分为省本级财政的社会救助支出与县（市、区）级财政的社会救助支出，建立方程（10）式和方程（11）式，按照以上的方法，同理可得出省本级财政的社会救助最优支出比重、县（市、区）级财政的社会救助最优支出比重以及不同地区省本级和县（市、区）级财政的社会救助最优支出比重。

其中，Fes为省级财政的社会救助支出，Fexb为县（市、区）级财政的社会救助支出，Fesb为省本级财政的社会救助支出，n=e、m、w（e代表东部，m代表中部，w代表西部）。

三、我国社会救助财政支出责任划分的实证分析

（一）社会救助财政支出中中央财政的最优支出责任划分

随着社会救助制度的不断建立与完善，社会救助支出规模不断上涨，中央财政对社会救助的支出逐年提高，逐渐扭转了之前以地方为主导的筹资模式，尤其是对于经济发展相对落后的中部和西部地区，中央更加重视，逐年加大转移支付力度提高其支出责任。表1为2006—2015年社会救助财政支出、不同地区社会救助支出中中央财政及省级财政支出的描述性统计情况。①数据来源：2007—2016年《中国民政统计年鉴》《社会服务发展统计公报》和《中国财政年鉴》，数据所涵盖的社会救助项目包括城市最低生活保障、农村最低生活保障、医疗救助和五保供养。

表1 各变量的描述性统计（亿元）

按照上述（8）、（9）回归方程式的格式，将相关数据进行取自然对数的处理，其处理结果如表2所示。

表2 各变量取自然对数的结果

由于该数据是时间序列数据，为避免伪回归产生，回归前需进行平稳性检验。此处采用ADF检验是否存在单位根，以此来判断数据的平稳性。若为非平稳性数据还需要进行协整检验，当存在协整关系时需要进行差分切换变成平稳变量后回归，反之，不能回归。

通过对上述变量进行ADF单位根检验（见表3），发现各变量的T统计量均小于临界值，即所有变量均通过了ADF单位根检验。其中，仅有ln在10%以上水平显著，其P-Z(t)值为0.069，其余变量均在1%水平上显著。因此说明该数据的平稳性很好，可以直接做回归分析。

表3 各变量的DAF单位根检验

对上述平稳性数据，按照方程（8）回归结果如表4。就全国而言，可以看出调整后R2值为0.9969，回归方程的拟合度高，且各变量在1%水平上显著，回归系数=0.5285，这说明在MPG=1条件下，中央财政的社会救助最优支出比重为52.85%，达到中央财政的最优支出责任水平。由此推导出省级财政的社会救助最优支出比重为100%与52.85%两个数值之差，即表示省级财政的社会救助最优支出比重为47.15%，达到省级财政的最优支出责任水平。

表4 中央财政的社会救助最优支出比重回归结果

由于我国不同地区不同省份经济发展存在着较大的不平衡，救助人口的区域分布差异较大，中央财政的社会救助支出责任自然不同，对方程（9）进行东部、中部和西部的情况进行回归，分别划分出不同地区中央财政的社会救助最优支出责任。

第一，从东部地区的回归结果可以看出，调整后为0.9917说明该回归方程拟合度高，且在1%水平上均显著，回归系数=0.2907，这说明在MPG=1条件下，东部地区中央财政的社会救助最优支出比重为29.07%，即达到最优支出责任水平。据此推导出东部地区，省级财政的社会救助最优支出比重为100%与29.07%两个数值之差，即东部地区省级财政的社会救助最优支出比重为70.93%，达到省级财政的最优支出责任水平。

第二，从中部地区的回归结果来看，调整后为0.9973说明回归方程拟合度高，且在1%水平上均显著，回归系数=0.6256，这说明在MPG=1的条件下，中部地区中央财政的社会救助最优支出比重为62.56%，即达到最优支出责任水平。据此推导出中部地区，省级财政的社会救助最优支出比重为100%与62.56%两个数值之差，即中部地区省级财政的社会救助最优支出比重为37.44%，达到省级财政的最优支出责任水平。

第三，从西部地区的回归结果可以得出，R2为0.7122，调整后为0.7962，说明回归方程的拟合效果好，且在5%水平上显著，回归系数=0.6651，这说明在MPG=1条件下，西部地区中央财政的社会救助最优支出比重为66.51%，即达到最优支出责任水平。同理推导出西部省级财政的社会救助支出比重为100%与66.51%两个数值之差，即西部省级财政的社会救助最优支出比重为33.49%，达到省级财政的最优支出责任水平。

综上，可以得出中央财政和省级财政的社会救助最优支出责任，也可得到不同区域中中央财政和省级财政的社会救助最优支出比重。见表5所示。

表5 中央财政和省级财政的社会救助最优支出比重

（二）县（市、区）级财政的社会救助最优支出责任划分

县（市、区）级作为一级独立政权、独立预算的政府，是组织机构、职能配置最为完整的一级基层政府。在社会救助制度运行中，县（市、区）级政府承上启下、连接城乡，直接面对救助群体，是承担社会救助事权与支出责任不可或缺的一级政府。通过《中国民政统计年鉴》数据整理来看，2006年省本级财政对社会救助支出为235.70亿元，2018年增加至574.36亿元，相比之下，县（市、区）级财政对社会救助的支出较多，如2006年，全国县（市、区）级财政对社会救助的支出为436.30亿元，2018年增加到972.37亿元约高出同年省本级支出规模398.01亿元。表6为省级、省本级、县（市、区）级财政的社会救助支出及在不同区域支出的描述性统计。

表6 省级、省本级、县（市、区）级财政的社会救助支出及不同地区支出的描述性统计（亿元）

同上，按照上述（10）、（11）回归的方程式格式，将相关数据进行取自然对数的处理，其处理结果如表7所示。

表7 不同区域省级、省本级、县（市、区）级财政对社会救助支出取自然对数的处理结果

续表7

同上，表8的数据同为时间序列数据，亦需进行数据的平稳性检验。先进行ADF单位根检验，结果均没有通过检验，说明此数据为非平稳性的，回归之前必须再进行协整检验。此处采取EG-ADF进行协整检验，结果除了ln、ln以外，其余变量的T-统计量均小于临界值，通过了EG-ADF检验，并除了ln变量在5%水平上显著之外，其余变量均在1%水平上显著，说明通过一阶差分协整检验后的数据变为平稳数据，可以进行回归。针对没有通过EG-ADF检验的变量ln和ln，继续对其二阶差分进行检验，发现二阶差分下的数据在1%水平上通过了检验，变为平稳性数据，可以进行回归。

表8 县（市、区）级财政的社会救助支出中各自变量和因变量的EG-ADF检验情况

对平稳后的数据按照方程（10）式进行回归得到回归结果见表9，可以看出，其统计量为2177.46，调整后R方为0.9963，充分说明了回归方程的拟合度高，并且在1%水平上均呈现显著，于是回归方程为：ln=0.5246ln，即回归系数=0.5246，这说明在MPG=1条件下，县（市、区）级财政的社会救助最优支出比重为52.46%，即达到县（市、区）级财政的最优支出责任水平。由此，可推导出省本级财政的社会救助最优支出比重为47.54%，达到省本级财政的最优支出责任水平。

表9 县（市、区）级财政社会救助支出比重回归结果

同理，将数据代入对方程（11）进行回归分析得出东部、中部部西部的回归结果如表9所示，可以看出在“巴罗法则”条件下，东部县（市、区）级财政的社会救助最优支出比重为54.76%，中部县（市、区）级财政的社会救助最优支出比重为42.65%，西部县（市、区）本级财政的社会救助最优支出比重为39.59%，并且东部和中部均在1%水平上显著，西部在5%水平上显著。由此，可推导出东部地区省本级财政的社会救助最优支出比重为45.24%，中部地区省本级财政的社会救助最优支出比重为57.35%，西部地区省本级财政的社会救助最优支出比重为60.41%。

至此，结合中央财政社会救助最优支出责任，将省本级和县（市、区）级财政的社会救助最优支出比重通过一定转换，计算出三级财政的社会救助最优支出比重（见表10）。结果显示，不同地区由于存在经济发展、贫困程度、财政实力等诸多因素不同，其承担社会救助支出责任多寡不尽相同。

表10 中央、省本级、县（市、区）级财政的社会救助最优支出比重划分结果

四、我国社会救助财政支出责任调整及优化分析

为使我国社会救助的财政支出责任调整更科学合理，此处主要运用上述结论，并结合支出责任偏离度值和财政负担能力等指标来探讨我国社会救助的财政支出责任调整及优化。首先运用已划分出的三级财政的社会救助最优支出责任来测算2006—2018年三级财政的社会救助最优支出规模。其次测算社会救助最优支出责任偏离度值，来衡量实际支出责任与最优支出责任间偏离程度。①此处偏离度=（实际支出比例-最优支出比例）/最优支出比例×100。三是测算社会救助的财政负担来衡量社会救助财政支出对整体财政收支造成的压力，分别从支出负担和收入负担两个层面来探讨如何调整优化我国社会救助支出责任。②社会救助财政负担主要衡量社会救助财政支出对整体财政收支造成的压力，分为社会救助财政支出负担和财政收入负担两方面。其中，社会救助财政支出负担=社会救助财政支出/财政支出×100,社会救助财政收入负担=社会救助财政支出/财政收入×100。鉴于三级财政支出和收入数据的不可获得性，此处的财政支出、财政收入均为不同区域相应年份的总体财政支出、财政收入，而非各级财政支出和财政收入，以此从整体上反映社会救助财政支出负担状况。数据来源于2014—2019年《中国财政年鉴》和《中国民政统计年鉴》。

（一）中央财政的社会救助支出责任调整及优化分析

结合中央财政最优支出规模、支出责任偏离度值和不同区域财政负担，分析中央级财政的社会救助最优支出责任调整优化（表11和表12）显示：③由于篇幅所限，如需具体数据、图片资料，可向本文作者索取。首先，就全国范围内看，一是随着经济发展、生活水平的不断提高，对救助群体的救助标准不断提高，中央财政的社会救助实际支出规模不断增加，尤其是党的十八大以后增幅较大，社会救助支出“以中央财政为主导”，对社会救助均等化发展起主导作用。二是中央财政的社会救助支出规模整体超过最优水平，支出责任偏离度值为正，一些年份高达10%以上，充分反映出中央高度重视社会救助底线民生支出。其次，具体到不同区域，中央财政对东部、中部和西部社会救助的支出规模不尽相同。中央对东部社会救助实际支出规模略超过了最优状态，除个别年份外，偏离度值为均正，且数值较高，说明中央财政对东部社会救助实际支出超出了最优水平，对中部和西部社会救助支出规模也朝不断趋向优化方向迈进，呈现出约超的趋势，结合财政负担发现，东部财政负担较轻，中部和西部财政负担较重，尤其是财政收入负担较重。为此，为进一步发挥中央财政的区域协调和均等化作用，可考虑适度下调中央财政的东部社会救助支出责任，而将之调整到中部和西部地区，尤其是调到中部和西部经济发展较落后、财政实力较薄弱、社会救助任务较重的省份。

表11 中央、省本级、县（市、区）级财政的社会救助实际与最优支出责任偏离度值（%）

表12 2013—2018年东、中、西部社会救助财政支出及收入负担变化情况

（二）省本级财政的社会救助支出责任调整优化

同上分析省本级级财政的社会救助最优支出责任调整优化（表11和表12）。就全国范围而言，省本级财政的实际支出规模虽然在不断接近最优，但支出责任偏离度值多为负值，说明整体水平达不到最优目标。具体到不同地区，东部地区在2015年以前省本级财政的社会救助支出规模均超过最优规模，支出责任偏离度值正向较大，但之后未达到最优目标；在中部和西部地区省本级财政的社会救助支出规模整体上未达到最优水平，支出责任偏离度值呈现负向不断增大趋势。结合上述分析可发现在中央转移支付给各省份社会救助资金后，省级财政继续对省辖的县（市、区）进行再次统筹分配的力度过强，存在转嫁、弱化其支出责任的可能。事实上，东部地区，经济发展、财政实力较好，社会救助主要以地方财力为主，地方财政作为社会救助资金的主要来源，相对简化了政府间博弈复杂程度和路径选择，更容易形成财政资源博弈均衡优化的分配格局。而对于中部和西部地区，中央财政提供了社会救助的主导性资金，省级财政在二次统筹分配中政府间博弈过程相对复杂，一定程度上会导致省本级财政在社会救助中的支出责任相对缺位。再结合财政负担分析，中部和西部社会救助财政负担超过东部地区，尤其是收入负担较重，加大了省本级财政转嫁和下压支出责任的可能性。

（三）县（市、区）级财政的社会救助支出责任调整优化

同上分析县（市、区）级财政的社会救助最优支出责任调整优化（表11和表12），除2017年和2018年外，东部地区县（市、区）级财政的社会救助支出规模没有达到最优，支出责任偏离度值多为负且值较大。中部和西部地区除个别年份，其社会救助实际支出规模均超过最优水平，偏离度值均为正向且数值较大，体现出县（市、区）级财政的社会救助支出责任较重，无疑在一定程度上加重其基层财政困难度。一般来说，在优先“保民生、保底线”要求下，县（市、区）级政府可通过采取虚报、瞒报救助人数、夸大救助任务获取更多的中央财政资金支持，但容易导致社会救助道德风险加大，造成社会救助财政支出规模不合理的增加；也可通过增加融资、举债、土地财政等方式来增加地方财政收入，但容易引发地方财政风险，加大财政支出结构再次扭曲的可能性。为此适当调低中部和西部县（市、区）级尤其是财政薄弱地区的县（市、区）级社会救助支出责任，减轻基层财政压力，并加大基层政府社会救助执行能力和服务能力，强化社会救助制度的“兜底”功能。

五、结论及建议

综上可见，通过“巴罗法则”与柯布-道格拉斯生产函数和回归的分析方法，划分我国2006—2018年社会救助最优财政支出责任并计算偏离度值和财政负担，对我国三级财政的社会救助支出责任进行调整优化。结论如下：一是就中央财政而言，伴随着社会救助水平及均等化水平提高，中央财政持续加大其支出力度。反映到区域上，东部实际支出超出最优支出责任，中部和西部实际支出责任不断优化，并呈现出略超趋势。结合财政负担因素考虑，可适当下调中央财政的东部社会救助支出责任水平，而将多出的部分调整到中部和西部地区。二是就省本级财政而言，省本级财政的实际支出规模不断接近优化，但整体水平达不到最优，尤其在中部和西部地区省本级财政的社会救助支出责任偏离度值呈现负向不断增大趋势。三是就县（市、区）级财政而言，县（市、区）级财政的社会救助支出责任整体超过最优水平，且中部和西部地区县（市、区）级财政的社会救助支出责任最重，反映出承担省本级财政“二次转嫁”的“额外责任”趋势。为此，具体建议如下：

（一）高质量发展经济筑牢社会救助物质基础

从社会救助财政负担可以看出，中部和西部明显高于东部地区，尤其表现在社会救助财政收入负担方面，正好反映出财政收入越薄弱社会救助任务越繁重的“马太效应”。因此，需要高质量发展好经济筑牢社会救助物质基础。一方面，需持续推动地区尤其是经济发展较薄弱省份经济高质量发展，坚定实施扩大内需战略，增强科技创新动力，有效推动产业发展转型升级。另一方面，全面推进乡村振兴战略，继续加大农村交通、水利等领域基础设施和公共服务的投资力度，并将扶志扶智相结合，紧紧围绕地方特色产业积极开展救助群体职业技能培训和就业能力培训，有效激发有劳动力能力的救助群体自我发展的内生动力。

（二）适度调整三级政府的社会救助支出责任水平

针对现实情况需对中央财政的支出责任水平进行区域上的调整，适当下调中央财政对东部社会救助的支出责任水平，将多出的部分调整到财政负担较重并且社会救助任务较为艰巨的中部和西部地区，确保社会救助支出水平及均等化水平的提高。对于省级财政未能尽力履行其支出责任的承担，需要加大省本级财政的社会救助支出力度。在解决县（市、区）级财政社会救助支出责任上的问题时，需考虑财政负担下调支出责任至最优，尤其在财政支付能力较为薄弱的县（市、区），在保证中央财政继续倾斜的同时，须强调省级财政的支出责任不断优化以防止省级财政的转嫁与下压。

（三）积极完善地方税收体系，确保省级以下政府履行社会救助最优支出责任能力

地方财政作为社会救助支出的重要来源，需要切实履行其最优支出责任。为此，在保持中央税权与税收主体地位不变情况下，不断完善地方税收体系改革，充分考虑地方政府的事权、财政支出需求和地方经济的收入来源联动，在一定程度上开拓地方政府的税权和税收能力以提高其支出能力。另一方面，注重地方政府征税积极性调动，根据本地区经济发展与税源的情况，充分赋予地方政府对一些具有地方特色税种（如资源等）的政策调整权力，积极推进房产税的改革试点，突破传统增值税无法适应现阶段经济数字化发展带来的消费税征收主体和征收模式等的转变问题，积极培育地方税体系主体税种，以扩充地方税源来充实地方财政收入。

（四）加强中央地方各级政府的社会救助财政支出监管力度

为防止不同层级财政社会救助支出责任的相互转嫁和相互博弈，实现政府间社会救助支出的激励相容，需要建立健全社会救助监管体系。一方面，需要加大民政部门上下级之间，同级民政部门间的相互监管，主要涉及对贯彻落实社会救助法律、法规和政策制度情况、社会救助工作的规范化运行情况以及对虚报、作假、套取等违规违法行为进行监管。另一方面，建立和健全财政和审计部门对社会救助的监管力度，财政和审计部门要对各级财政的筹资情况、支出责任承担及履行情况、民政部门报送的资金分配、资金项目性质以及资金到位、执行、使用等方面进行严格的监督，并对违纪违法行为进行严肃处理。