王昭曦

（北京地铁运营有限公司运营三分公司，北京100082）

1 城市轨道交通应急预案建设的背景、目的和意义

1.1 研究背景

随着我国国民经济的快速增长，城市化发展程度越来越高，无论是城市的规模还是城市的经济实力，都得以显著的提升，随之而来的是逐渐攀升的城市交通需求量，交通拥堵和各类突发事件层出不穷，诸如此类的因素都严重阻碍了城市的健康可持续发展，寻求科学合理的途径变得更加急迫。

轨道交通作为一种新型交通工具，具有运输能力强、土地利用率高、环保节能以及方便及时、安全可靠等诸多凸显的优点，是缓解大中型城市交通拥堵的最有效途径之一，是提高道路安全的重要交通工具。

随着城市轨道交通的快速发展，列车也会发生突发事件，主要是由于列车正式投运的前后都有比较大的风险性，如果没有更好的应急救援措施方案，不能制定快速有效且安全的救援行动，将会直接导致无法估量的后果，也会对国家和社会的经济发展带来不必要的损失。

1.2 研究目的和意义

为了使突发事件的发生频率降低到最小，必须科学且深入地研究应急救援，并分析和探讨城市轨道交通的各类危险事件和特征，从最根本上做到有效预防，将发生的概率降至最小，甚至将安全隐患彻底消除。为了弥补我国应急救援体系与应急预案中的漏洞，需要借鉴国外城市的多种多样的应急救援体系，从而对体系以及应急预案进行优化处理，使我国未来的发展更为顺畅。

在应急救援体系，研究不同类型的危害事件，做到“预防控制、安全处理、事后无残留”，以期达到整个过程安全可靠、救援迅速，将危害损失降低到最小。

通过体系建设，对人们日常生产生活中的安全指导思想进行有效的宣传，以强化人民群众的安全防范意识，这样能在突发事件到来时，加快疏散救援进度，将人员损失和物资损失降低到最小。

2 城市轨道交通应急救援管理

2.1 应急管理特点

2.1.1 贯穿事件的整体过程

城市轨道交通应急管理主要是对城市轨道交通建设和运行过程中的各类突发安全事故进行应急管理，此项工作是由政府及其相关组织负责，且事故应急操作方法涵盖面非常广，包括了全过程的各个环节。

2.1.2 涵盖部门多、业务要求高

城市轨道交通所涉及的部分有很多，对具体操作的专业性要求非常高，需要工程工务、信号、列车控制、运营指挥的控制与协调等部门的专业人员的专业合作才能实施。

2.1.3 管理复杂性较强

紧急事故的引发原因形式各样且极具复杂性，比如自然环境和人为因素等等，也有可能诸多原因彼此之间相互关联或相互影响，因此需要对不同因素所产生的突发事件做出全面性的思考判断，在根本上制定措施。

2.1.4 紧急救援比较困难

因为处于锁闭或半锁闭空间，多数情况下人员较为密集，考虑到目前城市轨道交通是人们日常出行的必备交通，每日客流量非常高，也就无形间增加了应急救援工作的困难性。

2.2 突发事件应急管理的因素

2.2.1 人员因素

人员因素是涉及城市轨道交通应急管理的多种参与者，包括轨道交通运营部分的应急工作人员、管理人员以及搭乘地铁出行人员等等。其中的应急救援管理方案的制定者以及执行者应是地铁运行活动的参与主体，所以人为因素在其中显得尤为重要。当发生突发事件时，就需要管理者当机立断做出应对，根据突发事件的类型和特点制定出较为科学合理的应急管理方案，并以实际情况为基础妥善保管应急资源[1]。如果管理者能够迅速做出决断工作并开始指挥行动，将在很大程度上给疏散工作带来良好的进展。

2.2.2 设备因素

城市轨道交通是一个复杂且庞大的系统，包括多个单独而又相互牵连的相对独立的子系统，作为城市轨道交通应急管理的另外一个重要因素，设备系统的重要性不言而喻。良好的设备系统是城市轨道交通系统的基础保证，能够快速而又准确的进行反应与运营。

应急设施是否正常运行是保证救援工作开展的必要前提，日常的修检工作是否认真在很大程度上都会对应急救援工作的顺利开展造成影响。如果设备出现故障或者操作失误，就会出现异常，从而对救援工作的开展带来负面效应。

2.2.3 环境因素

轨道交通系统虽然是一个密闭的系统，但仍与外界紧密相连。一旦发生紧急情况，就会牵涉到其他单位，比如公安干警、医疗人员以及消防人员等等，所以，突发情况的处置质量和效率，很大程度上取决于各类部门之间能否之间能否建立有效联系机制，周边的环境好坏、是否方便也将直接影响救援进展速度。

2.2.4 管理因素

管理因素是轨道交通系统的核心，是轨道交通应急管理中的主要因素，与人为因素一样，是最为积极主动的因素。自城市轨道交通建设伊始，直到建成投运，一旦管理出现失误或者发生懒政不作为的情况，都会为突发事件埋下安全隐患，安全管理能否科学有效地开展和执行，是衡量轨道交通系统是否优秀的重要指标，因此，要保障轨道交通的正常运行，就要在管理上下功夫，在细节上做到最好，科学有效地进行勘测观察管理，做到轨道交通的安全、快速运营。

3 应急管理“一案三制”

3.1 我国应急管理的“一案三制”体系

“一案三制”属于中国应急救援管理体制的纲领性方案。

“一案”为国家突发公共事件应急预案体系作为紧急处置的最前端内容，目的是在问题发生之前就加以避免，分析可能发生和将要发生的实际事件，将所有可能性归纳，做出拥有良好可操作性的预案。

“三制”，主要包括了应急管理体制、运行机制和相关法制。其中的应急管理体制的主要内容是建立健全坚强有力、政令畅通、集中统一的指挥机构；运行机制主要指的是我国家建立健全应急决策，监测预警机制、应急信息报告机制和协调机制；法制指的是由各项国家颁布的法律法规组建而成的体系，其中，《中华人民共和国突发事件应对法》是最为重要和最为基础的，也包括其他行业的法律法规。通过依法办事，努力将突发事件的发生率降低至最小。

“一案三制”作为国家应急管理体系的“顶层设计”，它既可以解决在应急救援管理中的复杂问题，也可解决在日常生活中的工作方案问题，突出政府在突发公共事件上的负责态度，同时也提出对整个社会的严格要求，需要大幅提高自身的危机认知意识与困境自救应急能力。

3.2 我国应急预案体系现状

《国家突发公共事件总体应急预案》对各种类型突发事件的应急处置进行纲领性的规定。由国家政府颁发出台的《国家城市轨道交通运营突发事件应急预案》是城市轨道交通专项应急预案，此预案主要是详细的规定和要求城市轨道交通的应急组织架构、预防管理制度、应急响应预案、灾后的重建恢复以及切实的保障制度等，同时，还提出了相应的理论思想指导地震、火灾、大规模停电等城市轨道交通等应急突发情况。城市轨道交通突发情况的预警、新闻发布以及保障机制等由《交通运输综合应急预案》进行了详细的规定和要求。

3.3 应急管理体制、机制、法制

3.3.1 应急管理体制

指挥部门的建立健全、优化和完善、坚强有力且指令顺畅是应急管理体制的重点内容。国务院是最高行政领导应急管理机构，执行突发公共事件应急管理。

3.3.2 应急管理运行机制

在运行机制领域，以应急信息报告机制、应急决策协调机制和监测预警机制为主。应急信息报告机制指以联合应急信息平台的建设为主，应急决策手段和协调机制的应急管理建立，具有归拢各应急机构与现有应急措施方法之间的关系，积极促进资源和信息的整合。

3.3.3 应急管理法制

我国应急管理法制体系属条、块结合型，形成应急管理法律制度，为国家应急管理立法[2]。目前，根据我国的实际情况来看，安全生产应急管理法制有着较大的进步，且陆续制定和颁布了各种的法律法规和规范条例。但我国建立应急管理法制系统的任务还是十分艰巨的，且涉及很多社会问题。

4 加强我国轨道交通突发事件应急管理的建议

要根据城市轨道交通的特殊性和本地发展的实际情况制定切实可行的城市轨道交通应急预案系统，根据实际情况制定合理的预案体系，做到上下一致，最基本的严格性、规范性要做到。

4.1 应急预案

4.1.1 加强预案可操作性

可操作性是应急预案科学合理的重要凭证，要积极吸取其他国家较为先进的应急预案理论实践经验，并综合我国的实际国情，对其进行完善和优化。考虑到我国城市轨道交通与城市其他部门的交接工作，不单从交通方面，也要考虑公安保卫、医疗救援、消防疏散等方面给应急救援管理带来的积极影响。

通过对信息的收集、整理、使用，再进行反复比对、测试、修改，获取信息真实并快速地将具体的应急预案向群众或下属执行部门公开，加强对预案内容的实际操作。

4.1.2 更新优化应急预案

优秀的预案需要根据社会的实时动态，进行风险评估更新，我国应急管理的法律法规仍在不断完善增加中，因此就更有必要改进创新。

将应急预案的修改时间进行优化，做到一年修改一次，综合之前所发生的突发事件，找出其中的问题与不足，做到完善修改，为下一阶段的应急预案编制提供可靠依据。此外，还要以当前社会的新形势新要求为依据，以安全运行为前提条件，对总体预案以及内容部分进行适时的调整，争取做到万无一失。

4.1.3 强化应急预案演练

实际的应急预案演练是应急预案可操作性程度高低的重要评判标准，对于应急预案演练要由专门的部门不定期的组织开展，能够及时发现预案中存在的问题并及时修改。

演练需要所模拟的情况要极尽可能贴近于实际现场情况，要综合考虑多方面的因素，主要包括组织机构、决策指挥、应急流程等，每一次的演练都要达到最真实的效果。

演练内容不能重复如一，真实情况不定因素太多，要做到一轮更比一轮新，相关部门一起做到联合演练，不能孤军奋战，这样才能提高演练效果。

4.2 制度方面

4.2.1 管理体制方面

一般来说，应急管理组织机构的职能具有一定的相对独立性，其组织机构分工明确，但也有一部分出现空缺的情况，所以要进行认真排查，不断完善，发挥各部门的监测预警职能，做到事前的指挥决策优秀与事后的修复重建评估良好，因此完善组织职能的工作显得非常重要。

加强应急组织机构之间的联动建设，不能过分依赖也绝不孤立任何一方，拥有一个有效统一的联动机制平台来协调各部门，快速准确的共同应对多变的轨道交通突发事件，将受灾率降低到最小。

树立预防为主，防救结合的应急原则，形成一个适合当下的应急管理方案，着重改变救援大于预防的思想，做到“预防为主、防救结合”的管理思想。

北京轨道交通发展迅速，网络化运营格局形成，突发大客流会对一条线路产生冲击，并迅速影响到换乘线路，进一步扩大到全路网。坚持贯彻“高度集中、统一指挥、紧密联系、协同动作、逐级负责”的原则，按照“先期处置、集中领导、统一指挥、部门联动、分工负责、责权明晰、运转高效”的网络化应急抢修抢险管理体系，最大程度地减少大客流对路网运营的影响，确保地铁安全运营。

4.2.2 运行机制方面

通过借鉴，有必要完善轨道交通预测预警系统，来及时有效的提前发现安全隐患。预测预警体系的建立和健全，要综合多种技术的支持，主要包括网络技术、通信技术、数字化监控技术等等，根据实际情况，制定应急处置方案。例如，红十字会及社会中大量爱心人士提供了大量物资捐助，充分利用这一优势，合理利用资源，将危害事件快速、有效、安全地解决。

5 结语

城市轨道交通作为目前最为常用的重要公共交通工具，是缓解城市交通压力不可或缺的一部分，轨道建设和运行的安全与居民的生命安全和财产利益直接相关。目前，中国城市轨道交通已进入快速发展时期，但突发事故无法完全避免，因此，如何最大程度地保证出行安全，成了交通出行中最为严峻的问题，是否会出现安全事故将是衡量一个城市交通牢靠与否的关键，这就要求在出行安全中下更多的功夫，从而在根本上将事故发生率降低到最小，保证交通出行顺利。