夏文超

(内蒙古大学 蒙古学研究中心， 内蒙古 呼和浩特 010021)

在清末“新政”中，清政府开始对蒙旗土地进行官垦，实行“放垦蒙地”政策。有研究指出，“放垦蒙地”政策实质上是清政府对蒙旗进行经济掠夺[1]，目的在于“开辟利源”[2]。目前，有关放垦对蒙旗的具体影响仍缺乏深入细致的研究，而有关清代蒙旗财政尤其是札萨克旗财政的研究成果很少，仅有张永江先生讨论过清代内蒙古蒙旗财政的类型与特点[3]。有鉴于此，笔者在此拟讨论清末放垦蒙地对蒙旗财政的具体影响。科尔沁右翼前旗是清政府在内蒙古东部地区最早施行官垦的蒙旗，该旗的财政问题也十分突出。因此，本文以科尔沁右翼前旗为中心，以财政问题为视角，探讨相关问题。

一、放垦前科尔沁右翼前旗的基本财政收入

清代，科尔沁右翼前旗为札萨克旗，其“财政收支，均由札萨克自主支配……收入不必上交国家财政，开支情况也不须向中央呈报”[3]。按张永江先生对清代蒙旗财政的分类，该旗属于“收支独立、中央补贴”类型。虽然很难找到清代前中期科尔沁右翼前旗财政情况的直接史料，但按这类蒙旗财政的一般特点，结合清末该旗财政问题，尚可窥见清末放垦前该旗财政的部分情况。与多数蒙旗一样，公私难分是科尔沁右翼前旗财政的重要特点。旗内公共收支与王公私人收支混为一体，难以区分。这主要是由札萨克的封建领主性质决定的。因此，在论述该旗财政时，公私界限往往难以区分。

清代科尔沁右翼前旗最直接的财政收入是札萨克对旗民征收的税赋。这种税赋基本为实物。《理藩院则例》记载：

凡蒙古王、公、台吉等，每年向伊属下征收：有五牛以上之人，取羊一只；有二十只羊者，取羊一只；有四十只羊者，取羊二只，虽多不准增取。有两牛之人，取米六釜；有一牛者，取米三釜。其进贡、会盟、移营、嫁娶等事，百家以上者，于十家内取马一匹、牛车一辆。有三只乳牛以上者，取奶子一肚；有五只乳牛以上者，取奶子酒一瓶；有百只羊以上者，增取毡子一条。不得妄行多征，如多征至一倍者，该王公、台吉等罚俸一个月，至三倍者罚俸两个月，余以次递加，罪止罚俸一年。其属下如有推故不出者，听该王、公、台吉等自行惩处。[4](P.297)

这项规定明确了蒙古王公征收税赋的权力，并对所收数目做了详细规定，且规定了多征的处罚规则。但实际上，上述规定并未完全得到落实执行，蒙旗税赋沉重是重要的社会问题。除了规定的各项税赋外，蒙旗内各类临时需用也会向旗民摊派。如光绪十六年(1890)，时任札萨克乌泰向旗内台吉、壮丁们摊派了32000余两银用以还债。清末放垦期间，清政府虽有免除旗民摊派的计划，但往往难以实现。如科尔沁右翼前旗“虽经奏明放荒后免除摊派，近年因未升科，地局收数不旺，仍未实行蠲免耳”[5](P.184)。可见，清廷虽有意介入札萨克旗的财政，但实际介入程度有限。

札萨克图郡王的俸银是科尔沁右翼前旗财政收入的另一重要来源。由于清初的特殊地位，札萨克图郡王俸银高于其他外藩郡王，待遇较为优厚，每年可得俸银1500两、缎20匹，还有各类年班赏赐、差事俸银等。俸银是札萨克和王府最为稳定的货币收入，在该旗财政中的地位十分重要。

随着土地的开垦，土地收益成为科尔沁右翼前旗不断增长的一项财政收入。清代，随着内地移民不断涌入内蒙古地区，蒙旗王公将土地租给移民耕种牟利，被称为私垦。科尔沁右翼前旗的私垦开始较晚，情况较为特殊。

据档案所载科尔沁右翼前旗垦户自述，该旗私垦始于光绪初年，“佃户等计十七旗蒙人，共一千余户，于光绪初年来札萨克图王旗种地度日”[6](P.228)。其具体经营方式为“每户交银二十两，准予开荒一百晌”[7](《裕德等奏查明蒙王被控各节》)。垦户除缴纳押荒银外，需定期缴纳实物地租。这种实物地租被时人称为“猪粮”。光绪三十年(1904)，乌泰计划向各垦户收取的“猪粮”包括“肥猪一口、小米五斗、炒米五斗、红粮五斗、谷草一百捆、羊草一百捆、黑油二斤”[6](P.236)。垦户缴纳的这些实物地租基本被王府直接消费。

作为科尔沁右翼前旗私垦收益的押荒银和地租各有特点。押荒银名义上为垦户的押金，但实际上被视作一项收入，但此项收入为一次性的，只能依靠扩展私垦面积来增加。地租则是一项比较稳定的收入，可以供应王府日常所需，但基本是实物，流通困难。

税赋、俸银和土地收益共同构成了科尔沁右翼前旗的主要财政收入，其中土地收益出现时间较晚。旗内财政支出项目较多，包括“京都雍和宫、承德府热河、宣华府喇嘛庙等三处大庙……僧侣等经费……例定五十分甲防界、兵驿、马站等历年所用牛马官差杂项等费”[6](P.264)，以及札萨克和王府其他公私事务支出。清末，社会动荡，科尔沁右翼前旗的财政收入难以满足旗内原有及新增的巨额支出，出现了财政危机。

二、科尔沁右翼前旗的财政危机

在清代大部分时期，科尔沁右翼前旗都保持着以游牧经济为基础的社会生活。到了晚清，这种建立在游牧经济基础之上的旗内财政受到了较大冲击。自同治初年起，该旗陆续欠下了多笔债务，数额巨大，形成了难以填补的财政黑洞(详见表1)。

表1 清末官垦前科尔沁右翼前旗债务状况 单位：两

目前所见史料中对科尔沁右前旗债务的记载，只有表1中的借款时间、债权者、金额等细节，至于借债用途则缺少直接的线索。而蒙旗公私不分的财政收支特点，加大了对此进行探究的难度。科尔沁右前旗与郭尔罗斯前旗相邻，郭尔罗斯前旗的情况或可以作为参考。郭尔罗斯前旗札萨克在谈到自身债务情况时说：“自咸丰年间，由黑龙江省屡调官兵经过本旗地面，由站供给，又本旗所出官兵需用盘费及置办器械等款悉借诸众商，按年出息二三分，年久利重，债累愈多。”[8](P.103)郭尔罗斯前旗因咸丰年间以来的军事征调欠下了大量的债务。在咸丰、同治年间，为镇压各地农民起义，清政府从内蒙古东部地区征调了大量的兵丁和军事资源，哲里木、昭乌达、卓索图三盟的各蒙旗均付出了大量的人力、物力、财力。与郭尔罗斯前旗情形相仿，科尔沁右翼前旗的部分债务可能即由此产生。

除此之外，科尔沁右翼前旗产生债务的可能还因诉讼耗费。该旗在同治末年发生了札萨克承袭纠纷。自第十任札萨克达特巴札木苏无子而逝后，该旗自清初以来保持的札萨克父死子继传统终结，旗内外就承袭问题出现争议。同治十三年(1874)七月二十二，同治皇帝上谕称：

蒙古已故郡王达达巴扎木苏亲父继福晋诺尔斯德吗氏，遣抱以盟长欺孀冒袭王职等词，赴该衙门呈诉，据称郡王达达巴扎木苏病故，无子承袭，诺尔斯德吗氏与该故郡王福晋议，将该氏堂侄爱敏乌尔图呈报大盟长图什业图王旗下，乞准承袭，该大盟长两次批驳，旋将年甫五岁无谱系可查之迪瓦占三报院袭职，该氏等冤抑莫申。[9](P.241)

已故郡王的继母及遗孀与当时的哲里木盟盟长，在科尔沁右翼前旗札萨克继承人选上有不同意见，导致了这场诉案的发生。同治皇帝虽决定“著理藩院提集人证卷宗，秉公研训确情，据实具奏”[9](P.241)，但却长时间悬而未决。光绪元年，御史邓庆麟在奏折中就此案说道：“乃臣风闻理藩院于奏交后，原告福晋、台吉等均已来京投案候质，迄今一年之久，并未出文提传被告，仅添传案外无关紧要之人藉事搪塞，与正案是非曲直毫无关系，故迟延至今尚无头绪。是该衙门既已疏忽错误于前，势不能不回护于后也。”[10](《邓庆麟奏冒袭蒙古王职认真根究》)上述对理藩院办案不力的记述，其实透露出此案牵涉利益之复杂。在史料中并未找到此案最终的处理结果。但从后来的情况看，格瓦占散(即迪瓦占三)没有受到任何处置。表1中光绪元年恒兴号8000两这笔借款是唯一与该旗郡王年班时间不符的债务(1)外藩蒙古王公进京朝见，称为年班，一般每三年轮一班。表1中前三笔债务的产生时间均是札萨克图郡王年班进京的时间，而第四笔债务的时间并不是该郡王年班的时间。只有进京才有向京城银号借款的机会。，但却与上述讼案在时间和地点上相吻合。可以推断，这笔债务是郡王遗孀等因在京诉讼所借。

光绪四年(1878)，格瓦占散去世。其兄乌泰于光绪七年(1881)袭爵，成为科尔沁右翼前旗的第十二任札萨克。该旗的札萨克人选纷争告一段落。于是，乌泰开始着手偿还债务。他最主要的筹款方法是进行私垦。这也与前文提到的该旗私垦开始时间相吻合。私垦触及了旗内各方势力的利益，遭到台吉、壮丁们的反对。盛京将军增祺在奏折中写道：“缘札萨克图王旗初因欠债甚钜无款筹还，放荒招垦。经众台吉壮丁摊银三万二千余两抵还该郡王欠债，许为驱逐荒户。”[11](《又奏查明郡王被控缘由》)虽然事后乌泰并没有驱逐垦户，但确实得到了台吉、壮丁们筹措的32000余两银。这让他拥有了一定的还款能力。光绪十六年(1890)初，乌泰年班入京之时，偿还了部分债务。乌泰称还债银两“系由本王俸银并旗下摊派银，及民佃银三项抵补”[5](P.165)，民佃银即押荒银。乌泰在百般搜罗下，共还款108000两。但在银号的盘剥下，剩余债务继续生息，仍难以摆脱债务困扰(详见表2)。

表2 光绪十六年乌泰还债情况 单位：两

土地收益是清末科尔沁右翼前旗内唯一有增长前景的收入，也是乌泰依仗的还款保障。因此，不断扩大私垦规模是其必然选择。而因光绪十七年(1891)“金丹道”事件，大量流离失所的昭乌达、卓所图二盟民众涌入科尔沁右翼前旗，推动了私垦规模的扩大。原本的私垦问题尚待解决，而新一轮私垦的扩张又不可避免地触动了旗内台吉、壮丁们的权益。旗内矛盾的深化引发了长时间的诉讼，乌泰等人受到革职处理。光绪二十五年(1899)，盛京将军增祺在奏折中建议，科尔沁右翼前旗“已开之地，查照理藩院暂留成案，各垦户、青户分别造册，暂为安插，挖立封堆。纳粮每晌均以一斗五升，以一半归王旗办公，一半分给众台吉及仓庙养赡，并酌减各壮丁差徭”[11](《又奏查明郡王被控缘由》)。这个建议依然遵循清政府处理蒙旗开垦问题时消极承认的政策，并试图协调各方的利益分配。如果按此方案实施，科尔沁右翼前旗将如之前诸多蒙旗一样，在禁止继续开垦的前提下已开垦的土地合法化。然而，庚子事变的到来使清朝的统治陷入混乱，东北地区甚至被俄军占领。在这样的形势下，该方案并未实行。

清末，科尔沁右翼前旗的原有财政能力不足以应对自身债务，仅能依靠私垦的无序扩展勉强还债。但是，因内部矛盾的激化和地方局势的失控，私垦也不能长期进行，旗内财政难以摆脱债务问题。

三、放垦时期科尔沁右翼前旗的财政状况

1900年以后，清政府开始寻求改革，实行“新政”。在“新政”中，清政府的治蒙政策发生了转变。在此之前，清朝统治者的治蒙重点是政治统治，而非经济利益；但在“新政”中，随着“放垦蒙地”政策的实施，清政府从蒙旗获取了大量经济利益，与此对应的是蒙旗财政权的缩减。

光绪二十八年(1902)初，清廷派遣钦差大臣裕德处理科尔沁右翼前、中二旗的案件，乌泰等人的处分改为革职留任。裕德及盛京将军增祺都认为应放垦科尔沁右翼前旗土地，获硃批允准，自此，科尔沁右翼前旗的官垦开始了。与私垦不同，该旗的官垦由盛京将军主导，其开垦机构“札萨克图蒙荒行局”(以下称蒙荒行局)隶属于盛京将军，旗内势力无权干预蒙荒行局的开垦事务。此外，蒙荒行局及其后的洮南府还主导了土地收益的分配。科尔沁右翼前旗的财政收入因此受到很大影响。

清亡前，科尔沁右翼前旗的官垦一共进行了三次。第二次官垦规模较小，第三次官垦直至清亡仍未结束，故本文以光绪二十八年至三十年(1902—1904)第一次官垦的收益分配为例，进行相关探讨。

(一)荒价银的分配

按放荒章程，本次放垦区域约占科尔沁右翼前旗总面积的1/3，主要为平原，且易于耕种。蒙荒行局按肥沃程度，将荒地分为三等，“南段三等荒地……定为每晌荒价一两四钱。中段二等荒地，每晌加价四钱，定为每晌荒价一两八钱。北段头等荒地，每晌加价八钱，定为每晌荒价二两二钱”[6](P.14)。其中，每晌基价一两四钱为正价，由该旗与清朝中央政府均分，头等、二等的加价全部属于该旗。从表面上看，确有“体恤蒙艰”之意，但其中还有一些不能忽略的问题。

蒙荒行局在放垦时面临的重要难题是如何处理私垦时期的垦户。其原计划为：“查原垦每户交银二十两，准予开荒一百晌，合旗垦户，自应一律办理……此系体恤原有垦户。”[7](《裕德等奏查明蒙王被控各节》)按此，原有垦户可直接获得合法地位，而官垦的收价放荒只在未垦之地进行。但蒙荒行局很快发现其中的问题，“第三条之补缴荒价，每晌仅合银二钱，若照此办理，则弃数十万金钱，诚为可惜”[6](P.8)。此时的荒价远高于从前的押荒银标准，而蒙荒行局不愿放弃这部分差价，因而最后决定“勘察旧户之地，按晌照新价征收”[6](P.11)。而原有垦户曾经缴纳的押荒银被计入荒价，在科尔沁右翼前旗应得的部分里扣除。据蒙荒行局的估计，“查王旗当日压荒之银计一十一万有余，照中地、上地加价之四钱、八钱，大约荒数在十二万之谱。以之弥还压荒之款，自应有赢无绌”[6](P.281)。可见，因为要扣除押荒银，头等、二等荒地加价归该旗所有仅是名义而已。

由于私垦的押荒银为乌泰等人所得，这笔款项便从乌泰应得的荒价银中抵偿。此外，为支付诉讼及年班费用，乌泰还从揽头们手中借债，其中最大的一笔，“先后用到黎生公司职商刘昶武银五万二千五百两”[6](P.214)，也在荒价银中抵还，乌泰还曾“支使荒价银二万六千三百两”[5](P.166)偿还债务。各项相加，乌泰“陆续支用抵拨银已及二十余万两”[6](P.278)。到光绪三十年，科尔沁右翼前旗第一次官垦结束，分配荒价银成为第一要务。根据收支情况，蒙荒行局制定了分配方案(详见表3)。

表3 第一次官垦主要收支及分配情况 单位：两

表3中在旗内分配的荒价银共有483878.27两。按蒙荒行局所定分配方案，乌泰、众台吉和壮丁、喇嘛庙仓各分1/3，乌泰应得161292.76两，但由于前述乌泰“陆续支用抵拨银已及二十余万两”，因而会出现乌泰反亏欠4万余两的情形。这样的分配方案受到乌泰的强烈反对。

经过盛京将军的介入，最后的分配方案如下：“将该王旗应得之正价及上中地加价银两分作十成，以四成归该王，以三成五归台吉、壮丁，其余二成五归庙仓人等，盖该旗喇嘛人数尚少，得此二成五已足以资津贴。一俟奏明后，再按定数分劈，免再争执。至该王现在支使过额之款，准如所请，暂由喇嘛应分款内抵充。”(2)辽宁省档案馆藏奉天省长公署档案，“扎萨克图王分劈荒款拟照博王旗放荒成案事”，档案号JC10-01-018265。

按此方案，乌泰虽暂不至“过支”，但仍没能得到实际收入，旗内的台吉、壮丁们可分得近17万两的荒价银，这是第一次官垦中该旗唯一实际可见的收益。但由于旗内贵族间、贵族与平民间的紧张关系，以及台吉、壮丁们生活的贫困，这笔款项对旗内财政的改善作用微乎其微。科尔沁右翼前旗此次官垦所收荒价银总数达到80余万两，但实际用于为本旗偿还债务的仅有乌泰“借支”的26300两，仅占总数的3%左右，成效之低，由此可见。

(二)地租的收入情况

在科尔沁右翼前旗的开垦地域，清政府设立了洮南府及靖安、开通两县。对该地区的租赋，清政府规定，“每晌按年征收租钱二钱二分，仍合中钱六百六十文，将来以一钱四分，仍合中线四百二十文归蒙古；以八钱，仍合中钱二百四十文归国家”[6](P.11)。按此来看，科尔沁右翼前旗可得地租颇丰，“该旗前后放荒五十三万五千六百晌，俟一律升科，该郡王岁可得中钱二十万余串，按洮南市价，合银三万五千余两，数亦颇巨”[5](P.159)。但实际上，官垦所放土地基本为揽头大段报领，实际垦种者极少，难以按时升科纳租。至光绪三十四年(1908)应升科之期，洮南“府县三处开垦成熟者，不及十分之二……卑府葆瑨据实禀请前盛京将军赵，奏蒙皇恩允准……亩租升科再缓三年”[12](卷10P.99)。在这种情况下，“该旗岁收之租仍只取给于旧有熟地，每年仅得银二千余两，供王府费用，犹虞不足，此外更无其他项入款”[5](P.159)。

在清末官垦中，科尔沁右翼前旗不仅难以获得足够的收益解决财政危机，而且还要承担过度放垦致使难以升科的代价，使得这一阶段该旗财政失去了增长空间。在债主们的催逼下，乌泰不得不寻求新的解决办法，进而为俄国人的低息贷款所吸引，这给“俄债”事件(3)“俄债”事件即乌泰借款案，乌泰以本旗产业为抵押，于1904年和1906年先后两次共向俄国方面借款29万卢布，后被清政府发现，酿成中俄交涉事件。的发生埋下了隐患。

在晚清“千年未有之变局”下，作为藩部的科尔沁右翼前旗面临着空前的经济、政治困境。在盟旗制度的框架下，开垦是科尔沁右翼前旗财政的唯一应变手段。相较于开垦较早的蒙旗，该旗在私垦中并未获得理想的收益，也没能走出财政危机的困境。

“放垦蒙地”是清政府治蒙政策转变的重要体现。从国家层面看，在政治和经济上对藩部进行整合，是近代化的必然要求。但是，在清政府腐败低效的官僚系统运作下，这种整合变成了简单的对经济利益的追逐，却忽略了背后的政治、经济风险。在盛京将军奏请官垦的奏折里，虽然可以看到“以裕国帑，而恤蒙艰”[7](《增祺奏派员勘办蒙荒情形》)的硃批，但很明显，“裕国帑”成了其第一目的，而“恤蒙艰”并未实现。这种情形在当时的特定环境下，不但使蒙旗财政濒临崩溃，还为俄国等列强的经济渗透提供了可乘之机，造成了严重后果。