(1.陕西省引汉济渭工程建设有限公司，陕西 西安 710010;2.中国电建集团北京勘测设计研究院有限公司，北京 100024;3.河北工程大学水利水电学院，河北 邯郸 056038)

引汉济渭工程是我国“十三五”规划的172项重大水利工程之一，同时也是陕西省规模和影响最大，具有全局性、基础性和战略意义的水资源调配工程。该工程的实施可有效缓解陕西省关中地区的缺水局面，有效遏制渭河水生态与水环境恶化趋势，减轻关中地区环境地质灾害，实现陕西省水资源优化配置。引汉济渭工程从汉江流域调水规模近期为10亿m3，远期为15亿m3，可用水量的减少会对调水区维持和改善生态环境质量与居民生计水平带来压力。传统的仅仅通过调出水量获得经济收益的方式已无法有效满足调水区促进经济发展与保障改善民生的需求。在此背景下，需要转变调水区发展思路，使其由提供水资源向提供优质的生态系统服务功能转变。探索建立生态产品价值实现机制，有助于协调调水区生态环境保护与当地经济社会发展的关系，将调水区“绿水青山”中所蕴含的生态产品价值向“金山银山”有效转化。

1 文献综述

生态产品是指通过绿色方式进行生产或消费的物品与服务。从《国务院关于印发全国主体功能区规划的通知》界定的生态产品外延看，基于清新的空气、清洁的水源等生态产品开发和发展的商品或服务，也可被视为生态产品的一种，比如基于清洁水源开发的矿泉水、基于良好生态系统开发的旅游观光服务等，这些商品或服务对维持人类生命和健康具有重要意义。而生态产品的价值实现则是指在生态系统服务功能不下降甚至有所优化的前提下，最大限度地实现其经济价值，并让利益相关方获得与其投入相匹配的收益。我国高度重视生态产品价值实现工作，近年来印发了一系列与之相关的政策性文件，见表1。

表1 生态产品相关政策性会议及文件内容

近年来，关于如何实现生态产品价值，已有研究主要聚焦于生态产品价值实现的主要途径与生态产品价值实现的保障措施等方面：ⓐ在生态产品价值实现的主要途径方面，生态产品认证、排污许可权交易[2]、设立自然保护地[3]、生态系统服务付费、生态补偿[4]、生态旅游、生态工业等是现阶段生态产品价值实现的主要途径；ⓑ在生态产品价值实现的保障措施方面，主要从建立健全法律法规、规范管理机构运作、核算生态产品价值[5]、投入多元化资金[6]、健全特许经营的利益分配机制、探索多元化生态产品价值的实现方式[7]、民众积极性激发[8]等方面明确相关保障措施。

总体来看，已有研究已取得诸多研究成果，但仍有待进一步完善，主要体现在已有研究大多是针对三江源等国家公园开展研究，鲜有对调水工程调水区生态产品价值实现开展研究。鉴于此，本研究立足于引汉济渭工程调水区经济社会发展现状，构建生态产品机制实现的总体框架(见图1)，即深入分析调水区生态产品价值实现面临的挑战，在此基础上，积极探究其生态产品机制实现的途径，提出确保调水区生态产品价值实现的保障措施，以期为引汉济渭工程调水区改善生态环境、保障居民生计提供支撑。

图1 引汉济渭工程调水区生态产品价值实现的逻辑框架

2 生态产品价值实现的基本途径

生态产品存在多种功能，生态产品价值实现的难点是将其生态服务功能转化为经济价值。例如，化石燃料有资源属性，可以通过常规的能源市场实现其经济价值，但化石燃料消费过程中产生的负外部性，包括污染物排放和温室气体排放及其造成的生态破坏，很难在常规市场上得以体现。基于环境经济学，实现生态产品的经济价值，需要将其外部成本或者外部收益内部化，才能实现帕累托意义上的最优效率，从而保障其生态服务功能。为此，要充分发挥政府和市场“两只手”的合力，来促进生态产品价值实现。一般而言，主要通过以下几种途径实现生态产品的价值(见图2)。

图2 生态产品价值实现的途径

2.1 基于政府定价的税费手段：“核算-税费”

庇古理论强调根据排放污染物所造成的环境危害程度对排污者征税，用税收来弥补排污者生产的私人成本和社会成本之间的差距，使两者相等。基于政府定价的税费手段主要适用于：资源型生态产品，如化石燃料的碳汇功能、自然水流、森林等，或者有明确、易衡量的征税标的物的生态产品，如煤炭。当前，我国广泛采用资源费、环境税、燃油税等政策工具作为生态产品的定价手段。

2.2 基于协商的生态补偿机制：“核算/协商—补偿—监管”

生态产品进入市场买卖交易，将面临两种截然不同的模式——保护与开发。Wunder将生态补偿定义为自然环境服务的提供者与使用者之间就环境服务达成的一种交易行为[9]。由于无形的生态产品特征，提供者与购买者之间不能直接进行交易，因而一般情况下以政府为枢纽方，提供平台让供给者与需求者进行协商。

生态环境跨区域性特征明显，全国属性和地域属性在一国范围内同时存在。在此范围内应由中央政府财政拨款来缓解全国范围内的生态环境服务问题，区域内所有的受益者共同承担地域性的生态服务。因此，生态补偿可分为两种类型：横向生态补偿和纵向生态补偿。横向生态补偿，通常是资金在平级政府机关之间的流动；纵向生态补偿，通常是指将补偿资金逐级下发或直接发放给农户的补偿模式。

基于协商的生态补偿机制主要适用于两种情况：ⓐ交易数额较大且受益者众多，如长江流域生态补偿；ⓑ生态系统服务涉及范围较广，没有一个具体的受益者，需要政府牵头实施，如生物多样性保护。

2.3 基于环境产权的交易机制：“产权确权—总量控制—市场交易”

生态产品分为有形的生态产品和无形的生态产品。无形的生态产品交易是将生态产品价值化、市场化和产权化，给予供给者以一定的经济补偿，从而在供给上形成激励效应。科斯定理强调，如果产权明确，交易成本低廉，就可以通过产权交易，发现价格，进而实现生态产品的价值。

党的十八届五中全会提出，要建立健全用水权、用能权、排污权等交易制度，目前，我国正推进全国性碳排放权交易市场。而由于污染物的影响主要集中在部分区域，因此很难形成全国性的排污权交易市场，只能通过区域性交易实现生态产品价值实现及生态保护的双重目标。

基于产权的交易机制主要适用于以下情况：ⓐ提供者和受益者明确，参与者数量可控，如在一个较小的流域内上下游“一对一”的交易；ⓑ能建立一个让更多的社会主体参与其中的生态产品交易市场，如碳排放权交易市场等。

2.4 基于生态溢价的市场机制：“生态优势—产品优势—品牌推广—生态保护”

生态溢价，是指将生态环境优势转化为生态产品的健康、美观等特性，从而提高商品和服务的价格，使得消费者直接为生态产品付费。逐步拓展生态环境的优势，将其转变为生态工业、生态旅游、绿色农业等生态经济的优势，使“绿水青山”就是“金山银山”这一概念变成可能，生态溢价是其中最为核心的机制之一。这一途径在国内已有较多实践，如位于武夷山国家级自然保护区内的桐木村于茶产业链先后进行了“资源—产品”“产品—商品”的两次升级，提高了近百倍的产值，逐步打造了“绿水青山”的市场环境；再如与地产开发结合在一起的生态修复，通过生态修复实现大幅度的地产增值，实现生态产品的价值。

能够实现生态溢价，核心是生态优势能够转化为健康、美观等品质，而消费者愿意为这些品质买单。这一技术路线包括产业发展指导、产品认证、产品质量标准、保护情况评估、品牌管理和推广五大体系。在生态产品生产过程中应由数量导向转为质量优先。

基于生态溢价的市场机制主要适用于比较成熟的绿色消费市场，包括完善的生态产品和服务的商业运营模式、相对规范的产品认证体系和法律保障制度、比较稳定的消费人群等要素。要注意，在具体实践中，应根据生态产品的固有属性以及可能的相关群体，来确定需要国家政策干预和由利益主体自行协商交易解决的部分。比如，一般情况下，生态补偿途径适宜应用于规模较大、补偿主体分散、产权界定模糊的情况；市场交易途径则应当考虑规模较小、生态补偿主体集中、产权规定清晰的情况。同时，所构建的市场基础设施，需要政府制定相应的奖惩机制，才能适用于当下的市场。以政府为主导的生态补偿想要提高效率也需要应用市场化的手段。政府和市场相互协作，才能在环境保护的前提下实现经济发展，平衡社会公平和效率。

3 调水区生态产品价值实现面临的挑战

引汉济渭工程区的重点水源地为三河口水库和黄金峡水库。其中：黄金峡水利枢纽主要作用于汉中市佛坪县、城固县、略阳县、留坝县、南郑区、西乡县等区域。处于佛坪县与宁陕县交界处的三河口水利枢纽，主要作用于安康市宁陕县、汉中市佛坪县等地。2018年，在位于陕西省的56个贫困县中，调水区内的洋县、西乡县、宁强县属于2018年陕西省贫困县[10]。

3.1 生态环境质量短板仍然存在

调水区生态产品的开发潜力大，但当前生态环境质量仍达不到“两山”的转化要求。目前，在经济社会长期快速发展的过程中，调水区依然具有突出的生态环境问题，当地生活方式传统，造成的环境污染严重。生态环境表现出环境污染超标、生态受损大、资源环境超载的特征，黑臭水体、农村地区生态污染等现象正严重影响着当地居民的正常生活。

3.2 调水区经济发展较为滞后

生态产品及其价值实现是工业化和城镇化进程的产物。特定经济发展水平是影响生态产品价值实现的首要因素。但是调水区如宁陕等县为贫困地区，尽管其生态资源储备具有得天独厚的条件，发展意愿强烈，且在生态农业和生态旅游方面已局部形成了一些产业优势，但受发展基础、劳动力素质、资金投入、科技支撑等因素的影响，整体规模效益依然不高，发展基础仍十分薄弱，严重制约了当地生态产业化的发展规划与速度。

3.3 市场化补偿程度偏低

受发展阶段转化的影响，2012年以来，我国经济增速开始放缓并逐年回落。财政收入增长与GDP增长是基本匹配的，在经济新常态下，我国财政收入也随之告别高速增长时代，各级财政收支压力加大。当前，我国生态产品价值实现的主要方法是政府购买，尽管其体系化、组织化和层次化的优势突出，但财政压力大，往往造成补偿力度不够、补偿范围偏窄，且如果进一步扩大生态补偿规模，仅仅依靠政府主导将无法调和经济飞速发展与生态环境保护之间日渐突出的矛盾。目前，引汉济渭工程的实施对调水区生态环境形成一定的影响，但政府受财力所限，实施生态环境保护与修复的投入仍显不足，影响了优质生态产品的供给，削弱了生态产品价值实现的根本。

4 基于水资源的生态产品价值实现的主要途径

4.1 构建流域生态补偿机制

按照“谁污染谁补偿，谁污染谁负责”的原则，建立以政府为主导的受水区向调水区实施的生态保护补偿机制。ⓐ在生态补偿类型方面，主要包括公益林补偿、水源补偿、农田补偿、动植物保补偿等；ⓑ在生态补偿资金方面，通过生态基金、信托基金、国际资助、社会捐助等方式辅助补充补偿资金，鼓励企业以特许经营等方式主动投资购买生态服务完善生态补偿；ⓒ在生态补偿方式方面，探索多元化的补偿方式，因地制宜地采取项目补偿、飞地经济、人才培训、就业机会等方式，改善调水区民众生计，降低其对水源地保护区自然资源的依赖。

4.2 直接开发利用

生态产品直接开发利用是指利用生态资源产出生态产品，通过不断挖掘其新的生态生产要素，并结合其他种类生产要素，生产出人们需要的绿色消费的新型生态产品，通过直接在生产者和消费者或者加工者之间进行交易获得价值，将生态资源使用价值直接开发转为交换价值，进入生态市场实现资产增值。调水区应充分利用现有的林业、农产品等自然资源优势，对其进行深度开发，形成高阶生态产品，实现从使用价值向生态产品交换价值的转变，通过市场实现经济利益最大化，同时达到保护生态资源，改善生态环境的效果。

4.3 将生态优势转化为产业优势

a.充分利用调水区自然资源优势，发展生态利用型产业。适当、有序发展特色农业、绿色旅游、生态康养等保护地友好产业，促进产业间的衔接、融合，带动一批“绿水青山”的守护者收获“金山银山”。

b.建立调水区特有的生态产品标识体系，遴选全生命周期内对生态环境影响小、同时质量达标的产品授予标志，使生态产品拥有更开阔的市场，将资源优势转化为品牌优势、品质优势和销售优势。

c.建立调水区生态产品交易市场，搭建交易平台，逐步建立能有效降低交易成本、实现供给双方平等协商公平交易的交易机制，建立保护地的相关金融机制，促进生态产品价值实现。

d.促进经营主体实现生态产业化，实现生态产业与传统农林牧渔业之间经营主体的融合，发展生态产业的新型业态。

4.4 开展生态环境权属交易

生态权属交易是一种包括排污权、碳排放权等自然产权的交易体系。首先要加强相关法律法规建设，规定生态产品索取的权限，制定出台取水权、排污权、用能权等方面的规章制度。同时积极打造一体化的各类生态产品权属交易平台，搭建生态产品产权抵押贷款平台、物流融资平台、线上融资平台。还要引导设立环保基金，通过建立生态产品资金互助社和国有控股担保公司等办法，解决产权抵押贷款难题。

5 基于水资源的生态产品价值实现的保障机制

5.1 构建绿色金融政策体系

a.建立信贷管理与监管考核制度。鼓励金融机构提高对环保项目的信贷投入。各金融机构应围绕调水区绿色生态产业，优化授信审批流程，针对不同的项目实行差别化授信政策。鼓励各金融机构创新绿色信贷抵押贷款方式，开展节能环保、绿色生产、绿色能源企业的收费抵押贷款等绿色信贷业创新业务。推动绿色发展与“三农”金融相结合，加大绿色信贷资源投入，鼓励发展现代农业、农业生产排污处理、农田水利工程建设等绿色农业项目。

b.大力支持绿色资产证券化发展。出台相关产业政策引导绿色资产证券化，建议对合格投资者所获得的溢价给予企业所得税、增值税方面的优惠。持续关注绿色资产证券化投资项目，对于项目进展定期跟踪，及时披露，在项目完成执行后，应继续主动接受监督；对于有阶段性成果的绿色项目应当进行二次尽职调查并及时披露。

c.鼓励社会集资壮大环保产业发展基金，引导其参与污水防治、新能源开发、生态稳定及其他绿色产业产能开发。切实推进新型能源产业产能对外输出、“一带一路”绿色基础设施建设等投资项目，促进资金融合成立产业基金，在调水区范围内通过优质项目吸引企业投资建设，将调水区建设成为绿色丝绸之路上不可或缺的一部分。

5.2 构建完善的生态产品价值评估体系

a.查清调水区生态环境“底数”。在第三次全国国土调查工作期间，同期进行山水林田湖草等的生态环境的考察，重点包括森林、湿地等自然资源的数量、占用、使用、权属等方面的基础信息以及环境质量变动信息，构建调水区生态资产和生态产品目录清单，建立试点区生态产品数据库。

b.建立健全生态产品价值核算和评价体系。综合考虑生态产品的类型、生态保护与产品开发成本、市场需求等因素，科学研究生态产品价值核算技术方法，制定生态产品核算指标体系、标准、规范。依托高校、科研机构等积极培育试点区第三方生态产品价值评估服务机构。

5.3 开展生态导向性的政府绩效考核

面向调水区地方政府，颁布关于调水区《生态环境损害党政领导干部问责暂行办法(试行)》，推进编制自然资源资产管理报表体系，以河长制为重要抓手建立科学合理的领导干部生态文明建设考核评价体系，使考核结果成为表彰、奖惩、任免和提拔各级政府领导班子和领导干部的重要依据。

5.4 加大资金投入和人才支持力度

a.各级政府机关确保投入稳定增长机制，重点投入资金支持生态保护。对地方重点生态功能区，各级政府要不断完善转移支付制度，提升生态环境领域的财政保障能力，推进生态文明建设。同时，财政部门对经济欠发达地区生态保护的投入要适度倾斜。

b.大力推动生态资源管理相关专业的人才战略，培养高技能人才。与陕西高校和科研院所深化合作，建立交流合作长效机制，构筑科技进步推动生态优化的产学研一体化和技术创新支撑体系。加强对懂技术、通市场、知营销的复合型管理人才的培养力度，通过项目合作、培训交流等方式，培育提升生态产品价值实现领域相关人员的能力与水平。

6 结 论

在引汉济渭调水工程中，通过对水资源进行空间上的重新分配，改变了汉江和渭河水资源配置格局，也改变了流域内经济社会发展模式。面对调水区水资源和水环境承载能力削弱的现实问题， 调水区应该转变传统的发展思路，通过提供良好的生态系统服务功能，有效挖掘“绿水青山”蕴含的经济价值，通过市场化机制供给优质生态产品。在此过程中，大力发展生态农业和生态工业，推进打造绿色旅游业和休闲养生业等，从多方位实现生态产品价值，并制定一系列保障措施，逐渐将调水区生态环境优势转化为产业优势。fffffd