摘要：《海洋法公约》规定“区域”及其资源是人类的共同继承财产。在陆地矿产资源渐趋用竭、深海采矿技术日益成熟以及民主观念广泛传播的时代背景下，公平分配“区域”内资源更加引起世界各国特别是发展中国家广泛重视。但由于种种原因，目前对“区域”的勘探活动仅仅局限于少数国家。在“区域”大规模商业开采即将实现的背景下，应努力寻求应对“区域”反垄断问题的策略，以防部分国家垄断“区域”内活动。中国在对待“区域”反垄断问题上，应坚持人类共同利益与国家利益相结合、国际管理与自由市场相结合的立场。

关键词：国际海底区域，资源开发，反垄断

一、“区域”反垄断问题溯源

（一）“区域”法律地位的确定

国际海底区域，简称“区域”，是指国家管辖范围以外的海床、洋底及其底土。20世纪60年代以来，“区域”蕴藏的丰富矿产资源逐渐引起世界各国的广泛注意。历史上曾对“区域”的法律地位与开发制度争论不休，因此国际上也一直没有一个统一的法律规则来规范在“区域”内的资源开发活动。各国从维护自身利益出发，对如何开发“区域”提出了不同的主张。发展中国家主张单一开发制，发达国家主张“区域”实行平行开发制。直至第三次联合国海洋法会议召开，《联合国海洋法公约》（以下简称《公约》）才明确“区域”及其资源是人类共同继承财产，“区域”实行平行开发制。其后在发达国家的努力推动下，联合国大会又通过了《关于执行<联合国海洋法公约>第十一部分的协定》（以下简称《执行协定》），实质上修改了《公约》关于“区域”资源开发制度的许多重要规则。对于《公约》及《执行协定》规定的“区域”资源开发制度，管理局还制定了规则、规章与程序做了进一步的细化。这些规则共同确定了“区域”的法律地位。

（二）“区域”勘探开发现状

在陆地矿产资源渐趋用竭、深海采矿技术日益成熟以及民主观念广泛传播的时代背景下，公平分配“区域”内资源更加引起世界各国特别是发展中国家广泛重视。但由于种种原因，目前对“区域”的勘探活动仅仅局限于少数国家，尤其是西方发达国家。根据国际海底管理局（以下简称“管理局”）公布的数据，目前管理局共签订了30份勘探合同（另外管理局理事会已核准牙买加蓝矿有限公司提交的多金属结核勘探工作计划，但尚待缔结合同）。其中14份由OECD成员国担保，11份由金砖国家担保，4份由太平洋岛国担保，1份由5个欧洲国家共同担保。由此可見，目前仅有少数国家参与到“区域”资源勘探开发活动中，而如果不能公平分享“区域”活动带来的利益则有违人类共同继承财产原则，因此必须重视“区域”惠益分享制度的构建。

（三）“区域”反垄断问题的凸显

虽然近年来管理局注意到了“区域”内资源开发中的反垄断问题，也对该问题进行了较多讨论。但由于各国分歧较大以及存在其他优先事项，管理局目前并未对“区域”的反垄断问题作出明确回应，尤其是没有在法律上定义“垄断”。实际上从管理局的有关工作文件可知，其所讨论的垄断实际上是指某一国家或实体在“区域”内占有超过其他国家或实体的利益。这种利益主要包括两个方面的内容：一个方面是“区域”内资源，另一个方面是“区域”内活动（探矿、勘探和开采等活动）。尽管由于大规模商业开采条件还不成熟，“区域”内资源尚未转化为实际经济利益。但是目前“区域”内的勘探活动仅仅局限于少数国家或实体，这些国家或实体所占有的“区域”内活动这一利益明显超过《公约》其他缔约国。

二、“区域”反垄断问题的成因

（一）对“垄断”概念界定不明

《公约》第11部分共有四处提及“垄断”一词，其中《公约》第155条（g）项、第155条第1款（d）项及附件3第7条第5款都属于原则性的规定，而《公约》附件3第6条第3款（c）项和第4款虽然对构成垄断的标准作了间接规定，但这一规定只适用多金属结核工作计划，排除了其他资源。此外，该标准也过于复杂，适用时会有实际困难。因为在实践中很难确定区域两个部分中任何一部分的中心周围40万平方公里圆形面积。而且在确定所有沿海国国家管辖范围的外部界限之前，无法确定“区域”的面积，也就无法确定“区域”内那一部分的 2%。而《“区域”内多金属结核探矿和勘探规章》（以下简称《结核规章》）、《“区域”内多金属硫化物探矿和勘探规章》（以下简称《硫化物规章》）、《“区域”内富钴铁锰结壳探矿和勘探规章》（以下简称《结壳规章》）以及《“区域”内矿物资源开发规章草案》也未对“垄断”予以进一步明确。

（二）对“区域”内活动审查宽松

《公约》并没有建立专门的反垄断审查制度，而仅以核准工作计划、定期审查以及审查会议的形式来监督申请者或承包者在“区域”内的活动。首先，管理局在审核工作计划时的主要关注点是申请者是否遵守申请程序以及申请者是否具备必要资格，即使《公约》附件3第6条第3款（c）项间接要求对申请者是否构成垄断进行审查，但该条也明确规定只适用于多金属结核。其次，《公约》第154条规定，管理局大会应每五年对《公约》设立的“区域”的国际制度的实际实施情况进行一次定期审查。但定期审查制度同样难以对垄断行为形成有效制约。最后，《公约》第155条第1款还规定自最早的商业生产开始起15年后，大会应详细审查是否防止了对“区域”内活动的垄断。但这一款后来被《执行协定》所取消，取而代之的是“大会可根据理事会的建议，随时审查《公约》第155条第1款所述事项”。《执行协定》表面上保留了审查会议制度，但实际上已将召开审查会议的决定权交给理事会，而理事会分组表决和“集体否决”的决策程序又使得这一制度受限于最有可能垄断“区域”内活动的发达国家。

（三）联合企业安排模式

联合企业安排，是指在承包者与管理局签订的勘探或开采合同中，规定承包者同由企业部代表的管理局共同成立联合企业，并协商确定分享收益的方法，以此来实现双方共同获益。《公约》规定联合企业安排的目的是鼓励发展中国家对“区域”内活动的参与，同时弥补企业部资金和技术不足的缺陷。但《执行协定》改变了这一规则，它规定企业部初期的深海海底采矿业务必须以联合企业的方式进行，并规定将某一个区域作为保留区域提供给管理局的承包者，对于与企业部订立勘探和开采该区域的联合企业安排有第一选择权。这就意味着企业部初期不能单独开发“区域”，也很少有可能与发展中国家订立联合企业安排，因为目前提供保留区域最多的国家是发达国家。发达国家已凭借其经济和技术优势获得开发大面积非保留区域的权利，又通过此种方式争取到开发保留区域的可能，从而为其垄断“区域”内活动创造了有利条件。申请者还可选择提供保留区或在一个联合企业安排中的股份。提供联合企业安排这一备选方式的提出，将促使申请者更多地选择此种方式，而放弃选择保留区的方式，进而会造成保留区在数量上出现负增长。

（四）关联申请者模式

关联申请者（affiliated applicants），是指申请勘探或开采“区域”的一个申请者直接或间接控制或受控于另一个申请者，或与另一个申请者受相同的控制。《公约》建立的保留区制度要求保留区供企业部和发展中国家使用，其中企业部拥有优先权。虽然《执行协定》暂时取消了企业部，同时还规定在特定条件下提供保留区域的承包者有权申请该区域的工作计划，但在现有制度条件下发达国家仍然难以在短期内获得勘探或开采保留区域的权利。于是，关联申请者模式应运而生。这种模式的操作方式一般是发达国家的跨国公司或大型财团通过在发展中国家设立子公司或附属企业，并与发展中国家政府当局达成秘密协定以获得担保，从而以具有发展中国家国籍的子公司或附属企业的身份向管理局提出勘探或开采申请。于是发达国家的实体通过“借壳上市”的方式抢占了原计划保留给企业部和发展中国家的区域，为发达国家垄断“区域”内活动创造了条件。

三、应对“区域”反垄断问题的策略

（一）完善资源开发制度

首先，关于垄断的定义及构成。经过反复讨论，管理局已对反垄断问题有了一个基本认识，特别是归纳出垄断的两种基本类型，即“挑肥拣瘦”（cherry-picking）和关联申请者（affiliated applicants）。但管理局仍需继续强化这方面的研究，进一步细化标准。其次，关于关联申请者。关联申请者问题的核心在于，反垄断的目标究竟是防止单独一个申请者垄断“区域”内活动，还是防止单独一个国家垄断“区域”内活动。管理局对关联申请者问题的讨论已经较为深入，但还需要对关联申请者的含义、控制的含义以及担保国的相关责任等问题进一步研究以协调各国立场形成一致意见。作为代表全人类管理“区域”的组织，完善“区域”资源开发制度既是管理局的权力也是其义务。而只有建立了完善的资源开发制度，才能真正实现“区域”人类共同继承财产的定位。

（二）加强反垄断审查

管理局有必要从以下几个方面加强反垄断审查：第一，制定具体的反垄断审查标准，为反垄断审查提供明确的依据；第二，设立专门的反垄断审查程序，以更准确和有效地识别垄断行为；第三，建立反垄断审查跟踪评估机制，密切监测承包者在“区域”内的活动情况，持续监督承包者对其承诺和义务的履行，从而及时发现和制止可能出现的垄断行为。

（三）协调各国立场

管理局不仅是一个代表全人类管理“区域”的国际组织，还是世界各国沟通与协商海洋政策的平台。由于发达国家与发展中国家的经济与科技实力不同，導致二者在“区域”资源开发的立场上也存在差异甚至对立：发达国家强调要促进“区域”资源的开发、扩大参加开发活动的机会以及增加从“区域”取得的矿物的数量；而发展中国家则要求“区域”资源的开发要有助于世界经济的健全发展、谋求所有国家特别是发展中国家的全面发展以及合理地养护资源。这时就需要管理局以人类共同继承财产原则为基本依据，协调发达国家与发展中国家的立场，争取达成令双方都满意的方案。

四、中国对待“区域”反垄断问题的应有立场

中国已与管理局签订5份勘探合同，拥有勘探面积约31万km2，无论是合同数量还是勘探面积在所有国家中均位列第一。因此国际上也有声音质疑中国垄断“区域”内活动。《公约》规定“区域”及其资源是人类共同继承财产，而非国家继承财产。在全球化视野下，各国在“区域”内的利益应该与其人口数量成正比。因此，中国作为全球人口第一大国理应获得与其需求相适应的资源数量。

具体来讲，中国应坚持以下立场：首先，人类共同利益与国家利益相结合。一方面，中国应努力推动“区域”资源开发制度朝着公平合理方向发展。另一方面，在遵守条约义务的前提下，中国还应坚定不移地维护自身利益。其次，国际管理与自由市场相结合。在“区域”内实行必要的国际管理可以有效监督《公约》缔约国在“区域”内的活动，及时制止垄断行为的发生。但对“区域”又不能实行单一的国际管理，因为管理局毕竟只是一个国际机构，其暂时还没有独立的财政收入，不能对“区域”进行独立的开发。因此对“区域”实行国际管理下的自由市场制才是最佳选择。

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（作者简介：王子豪，硕士研究生，武汉大学法学院，研究方向：国际知识产权法、国际投资法、海洋法）