方观凤

【摘要】区域经济的发展离不开财政资金的支持，而财政预算执行审计是我国增加财政资金使用效率监管的重要手段，也是审计部门的核心任务和重要职责，经过十多年的实践，财政预算执行审计通过人大审议审计工作报告，并通过检验部门落实、反馈审计整改意见等一系列举措，对促进财政提质增效，推动完善预算管理，促进地方经济发展起到了重要的作用，为区域治理提供了独特的视野。目前，我国的财政体制已由财政收入管理转向财政支出管理，浙江省丽水市作为“两山”理念的重要萌发地和先行实践地。在此，笔者从基层审计机关的角度，就财政预算执行审计职能定位的发展历程、新形势下财政预算执行审计的新特点，以及如何更好地开创财政预算执行审计工作新格局从而服务区域经济发展提出相应的对策建议。

【关键词】预算;执行区域;发展特点;对策

中图分类号：F2

文献标识码：A

DOI：10.3969/j.issn.1672-0407.2021.24.001

一、我国财政预算执行审计职能定位的发展历程

我国财政预算执行审计（以下简称“财政同级审”）的职能定位和技术方面经历了由传统合规性审计到现代全面审计的转变等若干不同的阶段，从19世纪中期出台的财政体制的草案到《预算决算暂行条例》《中华人民共和国审计条例》的颁布，再到十八届三中全会后，出台完善《中华人民共和国审计法实施条例》、审议修订《中华人民共和国预算法》，这一系列法规的出台，对预算制度建设、财税改革及预算制度建设等多方面进行了完善，财政同级审体制得以逐步形成。

二、新形势下预算执行审计的新特点

（一）审计战略作用的深刻变化

中央及各级审计委员会的成立，党中央、国务院从战略高度对审计工作提出了新要求，要求审计工作提高政治站位。财政预算是我国进行宏观调控的重要工具，而财政同级审是审计工作中极其重要的一环，监督的是政府集中和分配资金、调节社会经济生活的机制运行情况，关系到政府贯彻落实国家重大政策措施。因此，更要坚持宏观视野和全局观念，把揭示微观问题与服务宏观决策结合起来，强化经济监测预测预警能力、风险隐患揭示能力、拓展审计监督广度和深度，更好地发挥审计在优化财政资源配置、提高公共服务质量方面的作用，以促进权力规范运行、促进反腐倡廉。

（二）现代财政制度的深刻变革

一方面，体现在预算绩效管理上。全面实施预算绩效管理是推进国家治理体系和治理能力现代化的内在要求，是深化财税体制改革、建立现代财政制度的重要内容。党的十九大从全局和战略角度指出要建立约束有力的预算制度，全面实施绩效管理;2014年修订的《中华人民共和国预算法（2014年修正）》提出预算应遵循绩效原则，2018年《中共中央国务院关于全面实施预算绩效管理的意见》印发，要求加快部署，建立全方位、全过程、全覆盖的预算绩效管理体系;另一方面，体现在人大预算审查监督重点向支出预算和政策的审查督查上。人大预算审查监督工作监督重点的变化，要求加大对重点支出的实质性监督，除了关注保工资、保运转等“养人”支出之外，其余的“做事”资金也是地方领导最为关心的问题，这些问题必然对预算执行审计在导向和实践层面产生影响，以保证审计机关向本级人民代表大会常务委员会提出适用性和针对性强的审计工作报告。

（三）审计工作发展的深刻变化

一方面，审计全覆盖的工作使命要求对地方各级审计机关的项目计划、组织形式、人力资源带来深刻影响，特别是基层审计机关如何整合好资源，做好项目融合，以适应任务繁重、人手紧张的现实情况;另一方面，随着财政等各部门信息化管理水平的提高，使得审计人员必须逐步提高信息技术水平，以求在财政同级审计较短的现场实施时间里取得较好的成效。

三、深入开展财政预算执行审计的对策建议

（一）以“大财政”理念优化项目组织

以“大财政”理念，优化审计资源改进审计方式。财政同级审有效运行离不开各审计单位和部门的共同努力。这就要求必须改变基层审计机关存在的少量审计人员负责大量审计工作的不合理现状。本市审计部门积极探索，勇于实践，将“构建财政审计大格局”理念融入年初谋划项目、人员安排、方案制定中，认真把握“全面审计”与“突出重点”，财政审计与其他项目审计的关系，在有限的审计项目中做到“点、线、面”相结合，从而把握审计全覆盖要求，实现服务宏观决策和维护社会经济安全的目标。

一是坚持全局“一盘棋”统筹安排项目计划。在制订年度审计项目计划时，以预算执行审计为中心，不断强化成果导向意识，以“审计结果报告、审计工作报告”为核心编制年度审计项目计划，由此安排好各个专业科室的配套项目，形成主次分明，既单独立项，又互相联系，统分结合的整体。

二是整合审计资源，确保审计对象有深度地融合。尽可能將财政预算执行审计与其他审计类型结合，在避免审计对象和类型出现重叠的同时最大化发挥财政预算执行审计的决策功能。以“一拖N”方式制定审计实施方案，统筹考虑各项目的审计范围，切实做到财政预算执行与专项资金审计或审计调查项目相结合、与上级审计机关统一组织审计项目等相结合。例如，可以将财政预算执行审计与部门预算执行审计、其他财政专项资金筹集使用项目统筹实施，实现信息互通、成果共享，避免重复审计，降低审计成本，节约审计资源。

三是配好财政预算执行审计组人员。统筹整合审计资源，融合各专业审计，提高审计能力和效率。例如，在本市财政预算执行审计中，积极抽调精兵强将组成审计组，在由多年财政同级审计经验的副局长担任组长的同时，审计组还应包含财务审计、计算机审计等方面的专业人才。

（二）深化预算执行审计的内容

1.继续实施税收审计，完整审计报告

不断推进的财税体制改革对我国财政同级审提出了更高的要求。原先在财政同级审中同步包含对地方税务机关的审计内容，通过省级审计机关组织地大集中审计等方式，下发基层审计机关核实疑点模式取得了很好的成效，也弥补了基层审计机关人员少、大数据分析手段欠缺的短板。但因税务机构改革，从2018年起，撤销各级地方税务机关，其职能、机构、编制整体划入国家税务总局。随之而来的是审计监督权限的改变，这给地方各级审计机关预算执行审计带来很大变化。今年在省审计厅“大格局”“两统筹”机制下，基层审计机关与上级审计机关两级联动，实现数据共享，填补审计报告中缺少税收征管问题的空白，保证基层审计机关受政府委托向人大常委会报告预算执行和其他财政收支情况的审计工作报告内容的完整性和全面性。

2.注重延伸切入点，做到常审常新

财政预算执行审计需要广度，也需要深度，本市审计部门除了履行规定动作外，还应在选取延伸重点上下足功夫，例如，“某安置小区建成十几年未办理相关手续且存在安置房闲置问题”向政府报送了专报，政府召集相关单位召开专题协调会，使十几年未解决的“老大难”问题得以解决。

3.实现全覆盖，加强对监督盲区的审计

目前，在预算执行审计中，基层审计机关由于审计力量和技术方法有限，每年只对资金量大或具有资金分配权的部门或单位安排审计，对于一些资金量小或者没有资金分配权的部门或单位仍存在未审计的问题，审计监督存在“盲区”。近年来，本市审计部门在财政预算执行审计中将未进国库集中支付中心统一核算的预算单位作为延伸重点，盘活监督“盲区”相关单位存量资金缴入国库，进一步促使了财政部门健全结余结转资金定期清理的长效机制。

（三）加大预算绩效审计的力度

我国财政同级审计从初期的账务审计为主到关注被审计对象的内部控制制度、风险导向到新形势下关注财政资金是否能达到预期目标的绩效导向阶段，紧跟预算改革的步伐。

加大对预算编制的审计力度，筑牢全面绩效管理审计的基础。除了要关注财政部门在预算编制、审批、下达资金等环节是否把关不够严格外，也要关注是否存在预算绩效指标不清晰或者无预算绩效目标的项目也安排预算资金的情况。

拓展审计监督广度和深度，强化对绩效评价结果运用的审计监督，建立“横向到边、纵向到底”的预算绩效管理审计全覆盖，避免一些地区和部门存在重争取项目而轻项目管理，忽视项目资金使用绩效，甚至挤占挪用项目资金，损失浪费项目资源等问题。基层审计机关可以加强对内部审计及社会的指导和监督，聘请第三方机构对重大项目开展预算绩效审计评价，实现国家审计与内部审计、社会审计优势互补，提高工作效率。

（四）深入推进财政大数据审计

对财政同级审而言，财政四项改革、国库集中支付、财政综合业务信息系统建立完善后，形成大量的系统数据和海量信息，传统的审计模式不再适应新形势要求，预算同级审要实现广度和深度方面的拓展，必须深入贯彻科技强审的要求。采集整合百家数据，通过对多部门的数据进行充分挖掘分析，使审计发现问题能力有质的飞跃。一是以往预算执行审计以总预算账套为基础结合部分财政业务资料，发现执行局入账疑点，抽查跟踪财政业务，存在难以将执行情况与预算指标管理相衔接进行串聯分析及抽查面窄无法支撑面上评价等问题;二是审计疑点及延伸审计的确定难题，在基础信息不充分及真实度可能存在问题的情况下，延伸审计决策的科学性偏低;三是传统审计模式难以实现全覆盖。积极构建财政数据的共享和远程分析机制，解决数据单个化、碎片化问题，提高数据应用效率。

（五）“四个报告”助力提质增效

财政同级审的最终成果都要以审计委员会报告、审计结果报告、审计工作报告、审计整改报告（简称“四个报告”）为载体才得以体现，同时借力人大常委会这个平台，能更好地促进审计发现问题的整改及审计成果的利用。近年来本市审计部门不断强化成果导向意识，以满足“四个报告”的立意、力度、容量为宗旨，推动“四个报告”更好地服务党委、人大、政府的需求。

本市“四个报告”实行“一拖N”的撰写模式，即突出财政审计与其他审计项目的结合，拓展审计层面和领域。将领导干部经济责任审计、政府重大投资项目审计和扶贫专项审计、保障性安居工程政策措施落实情况等专项调查项目审计内容纳入审计工作报告中，为本级党委政府领导全面掌握全市财政状况和政策措施落实情况，做出宏观决策提供更充分的依据。汇总分析上年度审计报告整改情况，写入审计工作报告，走好审计查出问题整改的“最后一公里”，提升审计报告使用价值。

在报告内容上坚持“一分为二”、客观公开的原则，既如实揭露问题，又充分肯定成绩，反映被审计单位的整改情况;在对存在问题成因进行深入、理性分析基础上，提出可操作的管理意见，提升了报告的立意层次，得到了上级的充分肯定。

（六）审计整改助力规范运行

注重审计成果的综合分析运用，充分体现“一果多用”。除在审计项目计划和实施中注意统筹外，更应重视对审计结果的利用，实现同类型不同层级问题整合利用的衔接机制，助力推进财政改革。

1.“同级审”与“上审下”审计整改相结合

在财政审计工作当中，最重要的两种审计方式就是预算执行审计和决算审计，虽然预算执行审计和决算审计的主体和内容都有所不同，但这两者之间相辅相成，既有着联系，又有着本质上的区别。无论是哪一种审计方式，其根本的目的都是对财政情况的合理合法性进行有效监督、分析和估判，以便为下一年度的预算方案提供有效借鉴。本级“同级审”可以借助“上审下”的整改东风，使得整改工作更加全面和到位。

2.提升审计整改高度

为推进审计整改落实工作，规范审计整改行为，本市政府出台了《关于进一步加强审计整改工作的意见》，着力构建了审计整改结果报告、整改工作联动和整改责任追究等三项审计整改工作长效机制，推进审计整改工作制度化、规范化、长效化建设，进一步提高了全市各单位对审计整改工作的重视，切实维护审计监督的权威性和严肃性。例如，本市审计部门每年对反映的问题整理成“审计整改交办事项”，明确提出了整改的期限、目标、责任主体和责任追究等具体事项及纪律要求，市政府为此每年定期召开审计整改交办会议，由政府主要领导亲自交办相关单位整改，力争对审计发现的问题做到事事有回音、件件有着落。

四、结语

总而言之，财政预算执行审计不仅是保证各个预算执行单位有效管理财政资金的重要方式，还是财政改革的深化及社会发展和谐稳定的有力保障。新常态下的财政审计工作要在财政审计大格局的引领下，充分依托好“大数据”“大平台”，不断提高财政审计宏观站位，切实提高财政审计工作的效率和质量，为县域经济发展保驾护航。

参考文献

[1]江景叨.浙江：构建财政审计大格局平台扎实开展“财政审计季”[J].中国审计，2019（19）：11-13.

[2]山东省审计学会课题组.预算绩效管理审计探索[J].审计研究，2019（3）：20-26.

[3]易鹤，包凌雁.构建大审计工作格局服务保障高质量发展[N].宁波日报，2018-02.

[4]李燕.政府预算管理[M].北京大学出版社，2008.