吴海江 楼世洲

摘   要：OECD长期致力于非洲国家的援助与发展，而教育援助一直处于对非援助的重要地位。文章通过分析1995—2017年OECD数据，发现OECD教育援非在规模、结构、区域、方式等方面都有不同于其他国际教育援助机构的鲜明特色。OECD一直重视教育援助的有效性，注重将教育援助如何促进就业提升、促进经济发展和发挥援助项目对经济发展的杠杆作用放在首位。21世纪以后，OECD结合非洲国家发展实际，积极转变援非教育政策和举措，发挥自身教育援助优势与特色，重点提升非洲国家的自主发展能力，实施精准化和立体化教育发展援助体系，进一步提高教育援助效力。

关键词：OECD 非洲 教育援助 发展进程 转型趋势

发展援助委员会（Development Assistance Committee，DAC）是经济合作与发展组织（OECD）的援助执行机构，主要任务是将发达国家资源（包括融资和技术专长）用于帮助发展中国家和地区发展，改善和扩大长期援助流动资金[1]。债权国报告系统（Creditor Reporting System，CRS）作为OECD专门的援助统计系统，旨在比较、分析、监督援助资金的去向、用途和目的，为OECD成员国实施、执行援助政策提供客观依据。2000年OECD修改债权国报告系统分类，单独设立囊括教育、健康、清洁水供应、卫生等社会基本服务类，明确了教育援助归属社会基本服务，重点支持促进全民健康和良好教育服务[2]。随着全球格局的变化，OECD在传统援助基础上，开始转向就社会服务、减贫、包容性增长、援助有效性、可持续发展等领域对非洲国家实施部门援助、技术援助、国家援助、项目援助等，在特定发展干预措施方面，如对非教育援助、卫生和水援助、减贫等方面效果明显[3]。本文以1995—2017年OECD的DAC的数据为基础，分析OECD在过去20年教育援非的基本概况，总结OECD在非洲国家机遇与挑战并存的转型背景下教育援助的发展趋势。

一、OECD教育援非的基本框架

与发展进程

据联合国教科文组织（UNESCO）统计，2016年撒哈拉以南非洲的中小学阶段的失学儿童、青少年数占其总数的32.3%，达9690万人，其中女生失学人数5220万人[4]。在全球发展援助和合作进入2015年后发展议程阶段，非洲的发展程度直接关乎2030年可持续发展目标的实现。OECD于2017年根据受援国和地区的具体情况及挑战来调整发展合作，支持发展中国家改善其人民生活，聚焦最需要援助的国家并提高其民众获得服务、教育、就业机会，不让任何一国或个人掉队，呼应联合国2030年可持续发展目标[5]。在非洲青年、教育和技能、健康、卫生、移民等关键主题方面与非盟加强合作，制定有效政策，推进泛非一体化和非洲《2063年议程》。

（一）规模

教育经费紧缺是抑制非洲贫困国家教育发展的瓶颈因素，而国际援助可以弥补非洲国家教育发展经费的不足，OECD的官方发展援助成为许多非洲国家教育财政重要的资金来源[6]。从1995—2017年OECD对非援助的发展历程看，其教育援非规模由1995年的6.67亿美元增加到2017年的30.85亿美元，增幅362.17%，非洲国家受援规模扩大，教育援非成为OECD对非援助的重点领域。

具体来看，教育援非金额最高的是2009年，为33.57亿美元，2009年以后，对非教育援助金额基本低于30亿美元。援非社会基建和服务金额在1996年、1997年、2010年、2011年、2014年和2017年都有所下降，但教育援非金额在1995—2003年间一直呈上升趋势，由于援助效率与效益问题，OECD成员国教育援非陷入“援助疲劳”，2004—2017年间援非教育资金有所波动，停滞不前。从相对量看，1995—2017年，非洲大陆每年接受OECD发展援助比例基本维持在30%左右，最高占比为48.43%，最低为29.47%，均值为36.86%，非洲所获得的教育援助约占OECD全球教育援助总额的30%。从OECD援非类型看，援非教育占援非社会基建和服务的均值为23.94%，但自2011年開始，该比重下降到20%以下，平均在18.14%。

（二）结构

OECD的教育援助涵盖基础教育（幼儿教育、初等教育、青年和成人基本生活技能教育等）、中等教育（初中教育、高中教育、职业教育与培训）和中等后教育（高等教育、先进技术和管理培训）等。结合1995—2017年OECD对非洲不同层次教育的纵向援助数据统计，基础教育援助方面，1995—2000年，援助资金从0.89亿美元增加到6.24亿美元，平均年增长率为47.54%。但2005年后这一增长有明显下降，当年的增长率下降到2.73%，而2010年和2017年的年增长率分别为1.55%和0.56%，表明OECD对非洲基础教育援助在经历高速增长后渐渐放缓，在非洲基础教育得到迅速发展后，OECD的教育援助重点有所调整。

中等教育方面，1995年对非援助为0.44亿美元，2017年增加到5.09亿美元，23年内非洲中等教育年均受援2.49亿美元。OECD对中等教育的援助不仅基数小，而且波动变化大，期间还出现过负增长，如2000年OECD对非官方援助1.81亿美元，2005年下降到1.15亿美元，年增长率为-8.67%，相较于基础教育和中等后教育，非洲的中等教育获得OECD援助相对较少，在三类教育中一直处于最低位置。但从中等教育援助纵向数据和三类教育受援年增长率看，OECD对非中等教育援助的重视度在不断提高，2017年其援助额首超5亿美元，且与基础教育援助额的差距进一步缩小。

中等后教育方面，1995—2017年非洲接受OECD官方援助年均值为7.86亿美元，期间中等后教育受援量不断增长，但增速趋缓。1995年和2000年分别为1.26亿美元和4.5亿美元，年增长率为28.99%，2005年，中等后教育的援助额为9.78亿美元，年增长率下降到16.79%，2010年和2017年中等后教育分别为11.43亿美元和12.22亿美元，年增长率分别为3.17%和0.96%。总体看，自2002年起，中等后教育援助额始终高于基础教育，以高等教育与先进技术和管理培训为主的非洲中等后教育援助在总的教育援助项目中的地位日益凸显，这与中等后教育在培养高素质人力资源、促进非洲经济社会发展方面的作用相较于基础教育更加明显有关。

援非教育总额中，如图1所示，中等教育占比始终低于基础教育和中等后教育比例，其原因是缺乏对非洲国家中等教育发展重要性的全面认识，过度强调援助项目的短期经济效益[7]。此外，在OECD的教育援非项目中，自2002年后，中等后教育在教育援非总额中的占比超过了基础教育，这与其他国际组织教育援非始终以基础教育为主的低重心结构比例不同，OECD的教育援助更加注重通过提升第三级教育和培训，促进援助国的青年劳动力就业提升，从而带动经济发展。但随着非洲基础教育的发展，中等教育的重要性逐渐显现。

（三）区域

结合DAC援非对象及联合国地理区划，非洲大陆分为北非（6国）、南部非洲（13国）、西非（17国）、东非（11国）、中非（7国），不包括马约特岛和圣赫勒拿群岛。在援非对象国的分布上，OECD教育援助投入呈现出一定的区域非均衡特征（见图2）。在1995—2017年间，OECD对北非和西非地区国家的教育援助投入分别为125.26亿美元和125.54亿美元，年均5.45亿美元和5.46亿美元，且在2002年起对北非教育年均援助基本维持在6亿～7亿美元，趋于稳定，属于OECD援非教育的“重点关照区”，西非国家接受OECD援助在2008年后渐趋平稳，年约6亿美元。中非地区国家属于OECD教育援助“冷落区”，23年共获得41.3亿美元的官方发展援助，年均约1.8亿美元。南部非洲和东非国家是OECD教育援助“偏重区”，该地区23年来分别接受OECD官方发展援助103.39亿美元和81.97亿美元，平均每年获得援助资金为4.5亿美元和3.56亿美元，但东非地区相较于南部非洲，其教育受援额不稳定，起伏变化更大。

（四）方式

OECD援非主要以官方援助为主，其教育援助项目一般都是列入总体的社会发展援助体系，通过受援国的政府机构来规划和实施，很少将教育援助项目独立实施，也很少通过非政府组织或自己直接组织实施。但2006年开始，这种单一的援助方式有所改变，OECD援非教育方式新增援助国奖学金和学生资助，项目预算，核心捐赠、集合项目和基金。为进一步提高援助效率和效果可持续性，自2009年又新增部门预算、专家和技术援助，呈现多元化态势。2006—2017年，OECD共提供援助国奖学金和学生资助94.61亿美元，年均7.88亿美元;项目预算113亿美元，年均9.42亿美元;核心捐赠等23.31亿美元，年均1.94亿美元;2009—2017年部门预算、专家和技术援助分别为10.94亿美元和27.17亿美元，年均1.22亿美元和3.02亿美元（见图3）。从整体情况看项目预算，资金援助国奖学金和学生资助位于非洲国家受援方式的前两位，分别占援非教育总量的22.09%和18.5%，且项目预算呈上升趋势。需注意的是非洲国家通过部门预算得到的援助最少，2009—2017年的受援量占援非教育总额的2.14%。

二、非洲发展契机或挑战：

新时期OECD教育援非的背景

20年来，在国际社会的共同努力下，非洲大陆在消除极端贫困、普及小学教育、促进教育平等、增强妇女权能等方面的进步较为显著。当前，非洲国家正面临着新一轮技术革命和人口发展的“双刃剑”。

（一）新技术革命：推动亦或黏滞

以数字化、网络化、智能化为主要标志的工业4.0时代将重塑各国在全球竞争中的相对优势，对非洲国家来说，这也是实现追赶发达国家的契机。非洲中小企业能以较低的设备成本、运营成本、贸易成本促进跨境电子商务发展、参与全球市场竞争;新技术革命为非洲国家带来新的利基市场，在全球价值链中，大规模生产转向大规模定制或按需制造。新技术革命为非洲国家或企业选择被大国或大企业忽略但需求未得到满足且能获利的市场或产业提供技术能力支撑，赋予产品更高附加值。但新工业革命促进低端制造业自动化，一定程度上降低了非洲制造业投资的吸引力[8]。新工业革命对劳动力需求结构产生深刻变革，对低端劳动力的需求大幅较少，对创新型、技能型高素质人才的需求剧增。但是，非洲本身薄弱的基础设施、匮乏的高素质人力资源、信息技术落后等要素将进一步制约非洲国家从新的生产革命中受益。

（二）人口高涨：红利亦或负担

据联合国预测，非洲2030年人口将达17亿，2050年将达25亿，2015—2050年，非洲劳动力人口将增加9.2亿，约占世界新增劳动力人口数的69%，非洲将成为继亚洲后的世界第二大劳动力市场[9]。通常来讲，劳动年龄人口的增加意味着非洲可通过有效劳动力供给来促进经济增长，假设非洲人均产出不变，到2030年非洲劳动力的增加将创造第一次“人口红利”，使非洲国内生产总值（GDP）增加约10%～15%[10]。但非洲人口紅利出现的前提依赖于劳动力的就业和人力资本积累，在充分就业机会下，劳动力素质与经济社会需求相契合，才能凸显新增劳动力对经济增长的贡献率。实情是非洲15～24岁青年人口约为2亿，占总人口的20%，但非洲各国青年人平均失业率高达60%[11]。如果非洲青年人一直处于高失业率状态，非洲的快速人口增长将会成为非洲国家的沉重负担，对经济发展和环境形成巨大压力或引起社会动荡，青年人失业问题将成为其未来30年发展的难题。

受殖民影响，非洲教育“先天不足”，受经济社会发展瓶颈制约，教育发展“后天缓慢”，导致非洲长期以来经济和社会发展受困于高素质人力资源匮乏[12]。虽然国际组织或援助国倾向于将教育作为援非的优先领域，但其更多将非洲视为援助政策的“实验床”，以“外来人”的角度亲自操刀非洲教育发展，因此援助成效不甚理想。正如2009年卢旺达时任总统保罗·卡加梅（Paul Kagame）所说：“我们感谢外界援助，但他们应支持我们正打算实现的目标，而不应假装他们比我们更关心我们自己的国家或者假设他们比我们自己更了解什么对我们最有利”。[13]

三、OECD教育援非的转型与发展趋势

根据OECD最近几年官方公布的报告，OECD援非教育更加注重援助计划的实施质量和实际效率，关注非洲国家发展的实际需求，调整援助计划框架和内容，使教育援助项目更加契合非洲国家所面临的错综复杂的经济社会转型需求。总之，把对非洲的教育援助与促进经济社会发展紧密结合，发挥教育援助最大效用仍然是OECD在今后的基本宗旨。

（一）发挥教育援助优势与特色，实现援非教育内涵式发展

在援非教育所取得的成就和良好发展态势下，OECD立足于一以贯之的援助有效性宗旨，将援非教育由单纯地追求规模数量转向质量效益的内涵式发展援助模式，发挥其传统援助优势和特色。全球发展援助的关键既不在于不断扩大援助规模，也不能将大量工作放在制定具体的援助计划上，而应该重点采取合理干预或间接干预来落实援助措施[14]。OECD通过进一步践行教育援助的同行评审，基于援非教育成果的实时管理、监测、评估和统计工作，发挥教育援助合作协调机制，促进OECD各成员国就援非教育的成功实践交换意见，相互学习，协调非洲受援国与援助国、公益组织、民间社会和企业各主体间的沟通、对话与合作交流，建立全球有效发展合作伙伴关系框架。进一步提高对非教育援助的透明度，以提高教育发展援助效率、实行问责制和增进公众信任的基础，通过OECD债权国报告系统的教育援助官方数据的执行和未来支出调查，发布教育援助报告，提高可公开获得的援助数据质量，及时了解和掌握援非教育进展和成效。利用OECD在非洲经济、环境、社会、贸易等领域的独特优势，将援非教育与非洲国家的经济社会发展、气候环境变化等政策互动与协同，积极以发展援助政策中心参与者的身份参与全球发展援助合作，利用自身教育援助统计数据优势与特色及时制定、调整援非教育援助政策，提高发展援助政策的一致性与影响力。

（二）实施精准化和立体化教育援助体系，倾斜非洲弱势群体

OECD发布的《发展合作25年》中指出，官方发展援助不是投资银行，不是针对投资收益回报最高的国家，其实质是帮助全球发展困难国家，加速社会进步和经济发展。DAC在2019年2月召开的高层会议上进一步明确需要制定援助战略规划，在正确的时间和地点合理使用资源。[15]

非洲教育作为全球教育治理中的薄弱环节，其发展状况直接关系到全球教育系列目标的实现，尤其非洲弱势儿童教育一直是困扰国际社会的棘手问题。2017年撒哈拉以南非洲的中小学超过4900万名女童辍学，其中中等教育失学人数高达3100万，且该地区30%～51%的女性在18岁前生育，其中坦桑尼亚每年因生育而失学的女生达8000人[16]。OECD除增加脆弱国家性别平等的官方发展援助，就发展政策和战略方面提供专门资金和制定完善方案外，还呼吁受援国决策者、民间社会、援助方、人道主义者等集体努力，采取行动将承诺转化为成果，以惠及最落后地区的弱势儿童和妇女[17]。针对非洲女童等弱势群体，OECD着力构建精准化和立体化教育发展援助体系。将教育、就业、健康等方面的性别平等作为首要或重要援助目标，2017年，OECD以性别平等为目标的教育援非金额高达17.04亿美元，占全球性别平等教育援助金额的36.76%，通过扩大援助金额为解决非洲弱势群体教育问题提供专项资金保障。同时还构建性别平等网络平台，为专家学者就教育平等问题进行交流和商讨提供解决方案，要求DAC在工作中更加包容其他发展伙伴，加强同其他发展伙伴的联系和对话，积极学习其发展援助的有益经验，为受援国或援助方建言献策。构建立体化的执行机制，根据统一的总体计划框架，将援助计划分为子项目，由不同的执行部门统筹推进或整合项目援助、捐赠、专家技术援助等多种援助形式。OECD通过一系列的改革措施提高教育援助的有效性，应对当前OECD成员国官方发展援助不足的现状，以精准教育援助改变非洲女童、妇女地位来提升非洲人力资本，契合非洲国家发展的实际需求。

（三）调整教育援助重点和方式，促进非洲自主发展能力建设

《2030年更好的政策：OECD可持续发展目标行动计划》强调，为扭转受援国官方发展援助下降趋势的影响，OECD将重点支持受援国发展政策的制定和执行。

年轻化人口结构是非洲未来发展的机遇，为帮助非洲国家实现将人口数量转化为促进非洲发展的人口红利，OECD援非教育重点进行了适时调整，聚焦非洲青年职业与技术教育。援助方式上，基于调查数据的具体政策建议来援助非洲国家制定针对青年的发展规划和包容性政策，以更好地促进非洲青年人的职业发展。OECD于2014年开始实施非洲国家青年发展的项目计划和政策指导、编写非洲国别青年研究报告等，从青年就业、教育、健康和公民参与四个方面来系统剖析其不利处境的原因，探究导致非洲青年就业和教育脆弱性因素。基于调查结果，OECD着重支持建設非洲国家青年政策体制框架，提升教育系统治理能力、非洲政府部门和国际发展伙伴资源配置能力，提高青年发展项目透明度，明确政府、公私立学校、技能培训机构的角色和职责。提高非洲国家技术和职业教育质量，使技术和职业教育契合市场需求，促进青年成功就业，具体包括发展技术、创业、职业技术教育与培训（TVET）及其师资培养与招聘，增加职业院校、设置职业课程为青年技术职业教育提供多样化选择，降低入学要求，建立完善的职业教育培训信息系统，优化职业技术培训方案等。OECD援非教育由之前“援助资金提供者”转向“政策建议顾问者”，由援助非洲基础教育和高等教育向中等教育阶段的职业教育与培训以及高等职业教育和技术培训转型，将教育援助与促进非洲可持续发展相关联，通过教育和技术的能力建设来解放和释放非洲发展动力和活力，依靠非洲国家综合治理能力和民众发展能力的提高来实现非洲经济社会的可持续发展。

参考文献：

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[4]UNESCO. One in five children， adolescents and youths is out of school[EB/OL].（2018-02）[2019-03-18].http：//uis.unesco.org/sites/default/files/documents/fs48-one-five-children-adolescents-youth-out-school-2018-en.pdf.

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[7]楼世洲，李卓颖.撒哈拉以南非洲中等教育改革分析[J].比较教育研究，2011（4）：34-37.

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[11]人民網.非洲寻求破解青年就业难题[EB/OL].（2018-04-26）[2019-03-18].http：//world.people.com.cn/n1/2018/0426/c1002-29950860.html.

[12]DANIEL N S.Partnerships in educational assistance to African countries： rhetoric or reality？[J].Journal of International Cooperation in Education， 2000（3）：3-21.

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[14]DICHTER T. Despite good intentions：why development assistance to the third world has failed[M].Amherst&Boston：University of Massachusetts Press，2003：185-191.

[15]OECD. DAC senior level meeting.Chairs summary[EB/OL].（2019-02-22）[2019-04-16].https：//www.oecd.org/dac/chairs-summary-dac-slm-2019.htm.

[16]Human Rights Watch. Africa：make girls access to education a reality[EB/OL].（2017-06-16）[2019-04-16].https：//www.hrw.org/news/2017/06/16/africa-make-girls-access-education-reality.

[17]OECD.Development Cooperation Report 2018：Joining Forces to Leave No One Behind[R].Paris：OECD publishing，2018.

编辑 朱婷婷   校对 王亭亭