崔 雪 炜

(中南大学 法学院，湖南 长沙 410083)

我国实行严格的土地用途管制制度，划分不同的土地类型(包括农用地、建设用地和未利用地)施行差异化的管制政策。针对集体经营性建设用地的入市改革，经历了“从管制到规制”[1]的一系列理念转变。《中共中央关于全面深化改革的重大问题的决定》(2013年)、《中共中央、国务院关于全面深化农村改革加快推进现代化的若干意见》(2014年中央一号文件)和《关于农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地制度改革试点工作的意见》(2014年)3项文件的出台，明确了集体经营性建设用地入市的基本构想和基本任务，即完善农村集体经营性建设用地产权制度，赋予集体经营性建设用地出让、租赁、入股权能，实现与国有土地同等入市、同权同价。最终，2019年8月26日发布的《土地管理法》删去了原法第43条并细化了集体经营性建设用地入市流转的规则，目前，农业农村部正抓紧制定出台《农村集体经营性建设用地入市指导意见》，成为当前改革阶段的主要任务。

一、集体经营性建设用地入市面临“城乡二元土地所有制”格局的约束

集体经营性建设用地入市的一系列改革政策始终未能妥善协调解决的根本性矛盾，是集体经营性建设用地入市如何应对“城乡二元土地所有制”格局的约束。

首先，城市规划区内的集体土地一直面临所有权归属的争议，其农民集体基本处于“离散”状态，使得城市规划区内的集体经营性建设用地入市缺乏权利基础，难以进行有效的利益分配。……