翟雪玲，汪为

（1. 农业农村部农村经济研究中心，北京100810；2. 四川农业大学，成都611130）

1 引言

2014―2016 年， 国家在新疆启动了棉花目标价格补贴政策取代棉花临时收储政策的试点工作，并于2017―2019 年深化了新疆棉花目标价格补贴政策改革。 从实施效果看，棉花目标价格补贴政策为稳定棉花生产、推进市场化改革、保护棉农收入发挥了重要作用，达到了政策目标[1]。 然而，作为一项实施面较广的产业惠农政策，其公平性、普惠性以及能否促进小农户充分发展也是评价中需要考虑的重要方面。 2014 年新疆棉花目标价格补贴试点政策方案中明确规定，谁种植补贴谁，在补贴对象中区分为基本农户和农业生产经营单位。由于新疆土地面积较大，如果棉花收益稳定，生产规模越大，预期的收入水平就越高。 而新疆棉花目标价格补贴政策实施方案并没有对种植规模、产量或者经营主体做限制，那就存在1 个现象，种植规模较大的农户和生产经营单位能够有充足的资金进行再生产，从而获得更多的收入。 从这几年新疆棉花生产实际看，这种趋势较为明显。 部分资金实力雄厚的农业生产经营单位通过各种方式从普通农户手中流转土地进行规模化生产， 从而获取更多的收入，而小规模农户却只能获取土地流转收入或者少量补贴，且基本被排除在现代农业之外。 这显然与国家财政政策向小农户倾斜、助力脱贫攻坚、促进社会公平的方向不一致。 鉴于此，本研究基于……