罗 融

武汉市规划研究院 总体规划所 湖北 武汉 430014

背景

随着国家机构改革的实施，中共中央国务院及自然资源部出台了一系列关于建立国土空间规划体系的重要文件，武汉市积极响应，开始国土空间总体规划的编制。2020年以来武汉经历新冠肺炎疫情后获国家、湖北省出台政策支持疫后重振，为满足国土空间规划获批前经济社会发展需要，允许武汉市使用“过渡版”总图作为用途管制依据。武汉市结合《市级国土空间总体规划编制指南（试行）》的文件要求，形成了《武汉市国土空间总体规划（过渡版）》（简称“过渡版”总图）。本文基于编制方法、空间分区管控和使用方法，探讨过渡期对于国土空间规划管制的认识。

1 、过渡期规划管理工作的认识

武汉市土地利用总体规划调整完善方案于2017年获批，较好保障了城市当前发展用地需求。但现行城市总体规划于2020年到期，已不能适应新形势特别是当前武汉疫后重振的需求。为满足“两规合一”、依法管理的需求，以现行土地利用总体规划为基础，协调城市总体规划的刚性管控内容，衔接国土空间总体规划阶段成果。按照自然资源部《关于全面开展国土空间规划工作的通知》的文件要求，对空间类规划进行一致性处理，制定“过渡版”总图，形成过渡期内国土空间开发保护的空间基础和规划编制审批、实施管理的重要依据，有利于推动依法规划管理、提高行政审批效率，有利于保障重大项目落地实施、推进武汉疫后重振建设，也是支撑武汉经济社会快速发展、探索超大城市现代化治理新路子的重要保障。

2 、武汉编制过渡版总图的基础

武汉以城市总体规划为依据，建设区编制控制性详细规划，确定城市建设区的土地使用性质，建设强度、道路和工程管线控制位置等控制指标，实现建设用地控规全覆盖。此后2016年起，武汉发挥长期“规土合一”的优势。按照“两规合一、三规同步、多规融合”的工作模式，同步开展新一轮城市总体规划、土地利用总体规划调整完善、综合交通规划的“三规”编制工作，历时两年编制完成了面向2035年的城市总体规划。

2018年，按照国家要求编制国土空间规划的重大部署，武汉在前期“三规”成果的基础上，继续开展国土空间总体规划的探索和编制工作。在完成“双评价、双评估”、“三区三线”划定及建设用地规模等课题研究后加强与部和省自然资源厅的汇报沟通，已形成阶段成果。

3 、过渡期多规合一管理实践探索

3.1 一致性处理的原则

按照《自然资源部关于全面开展国土空间规划工作的通知》(自然资发〔2019〕87号)关于现行空间规划一致性处理要求，“过渡版”总图以现行土地利用总体规划为基础，协调现行城市总体规划的刚性管控内容，衔接国土空间总体规划阶段成果，对空间类规划进行一致性处理，在坚持“四个不得”的基础上，突出了五个原则：第一，不突破土地利用总体规划建设用地和耕地保有量等约束性指标。按照2020年土地利用总体规划调整完善方案的建设用地指标，加强土地节约集约利用，有序推进增存挂钩、增减挂钩，确保武汉市耕地保有量的基数。第二，不突破生态保护红线和永久基本农田保护红线。按照安全优先、底线约束的思路，城乡建设严格避让已划定的生态保护红线和永久基本农田。严格落实湖北省生态保护红线划定方案以及土地利用总体规划确定的2020年永久基本农田保护目标。第三，不突破现有空间规划禁止建设区和强制性内容。严格落实土地利用总体规划的禁止建设区，衔接国土空间总体规划，在资源环境承载能力和国土空间开发适宜性评价的基础上，加强对山体、水体、自然保护地等要素及周边地区的保护，划定生态控制区进行严格保护。第四，不与新的国土空间规划管理要求矛盾冲突。依据市级指南要求，“过渡版”总图落实规划分区管控，通过划定有条件建设区，与2035年武汉市国土空间总体规划布局实现一致处理。第五，合理优化城镇建设用地布局。过渡期内不突破土地利用总体规划确定的建设用地规模，并且符合2035年国土空间总体规划的前提下，优化部分城镇建设用地布局，合理保障国家、省级以上重大项目及疫后重振重大项目的空间发展需求，重点保障国家存储器、商业航天产业基地、网络安全人才与创新、新能源和智能网联汽车四大国家新基地和光谷南大健康产业基地空间需求。支撑长江新区、中法生态城发展，适度预留发展空间，优化配置重大交通设施、市政基础设施等项目。

3.2 过渡版总图空间分区及管控要求

明确底线约束要素。划定生态保护区、永久基本农田及城镇开发边界三个分区，区域内按照国家相关要求管控。过渡期严格落实土地利用总体规划2020年永久基本农田保护范围，开发边界范围内所含永久基本农田以“开天窗”形式表达。

明确开发边界内分区。按一致性处理要求，划定“城镇集中建设区”及“城镇弹性发展区”。其中，“城镇允许建设区”是土地利用总体规划2020年建设用地规模边界内的区域，城镇建设活动应优先在城镇允许建设区内开展，鼓励城镇居住、产业、物流、民生等各类建设项目在城镇允许建设区内选址建设。规划实施过程中，在城镇集中允许建设区规模不改变的前提下，其空间布局形态可依程序在有条件建设区内进行调整。“城镇有条件建设区”是土地利用总体规划2020年建设用地规模边界外、国土空间总体规划2035年布局建设用地的范围，不涉及永久基本农田、生态保护红线的区域，作为空间布局形态调整的允许区、增减挂钩等新增指标的落地区。在用地使用程序上通过空间布局形态调整、增减挂钩、向上级争取等形式获得新增建设用地指标时，在对空间使用情况进行评估后，可在城镇有条件建设区选址开展城乡建设活动，应遵循土地利用总体规划评估修改工作程序要求，按程序推进建设项目审核、用地报批、规划建设等工作。“特别用途区”落实土地利用总体规划的禁止建设区，以及具有生态游憩、防护隔离、自然生态等功能的区域，区内参照基本生态控制线有关规定作为管控依据。

凸显武汉特色的生态空间及农业空间。武汉山水特色明显，生态资源丰富，北部有木兰山、将军山等山系，南部有沉湖及梁子湖等湖群，呈现北风南泽的生态景象，为保障生态系统的保护、维育和修复功能的完整性，在山水及重要生态要素周边划定“生态控制区”，区内允许布局生态修复工程、必要的生态观测、防护设施等功能，按照《武汉市基本生态控制线管理条例》中的生态底线区进行管控。武汉农业基础良好，农村产业特色明显，以开发边界外农村农业空间为主体划定“农林生产区”，以农业生产和都市农业、农村生活为主导功能，兼容特色村庄及乡村休闲旅游的区域，允许布局都市农业、田园综合体、郊野公园、功能小镇、农村居民点、新经济产业等功能，禁止布局为城镇服务的大型工业、居住等用地，参考《武汉市基本生态控制线管理条例》进行管控。

表1 “过渡版”总图国土空间基本分区表

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图1 武汉市“过渡版”总图一级规划分区

3.3 “总控一体”的管控传导体系

工程建设项目要符合“过渡版”总图规模、边界、分区管控要求。同时，在武汉市国土空间总体规划获批前，可依据“过渡版”总图开展控制性详细规划编制，按照相关规范、标准和国土空间总体规划要求，细化功能分区，高标准配置公共服务设施、公用基础设施、公共开敞空间等，落实各类用地布局。依据市政府批复的控制性详细规划或规划选址论证，开展规划许可工作。

4.结语

武汉市“过渡版”总图编制是武汉编制国土空间规划及支撑武汉疫后重振的一次积极探索，规划遵循国家国土空间总体规划内涵，充分体现 “规土合一”的编制思想，以“管什么就编什么”的原则编制过渡期版总图，落实刚性管控的边界，分区引导城市建设。