文/王蕴

中央与地方财政事权和财权划分存在的主要问题

党的十八届三中全会以来，财税体制改革在财政事权和财权划分方面取得了明显进展，确定了中央与地方财政事权和支出责任划分调整的基本原则，并分领域制定了具体划分方案，同时结合“营改增”改革适应性调整了中央与地方收入划分，并相应推进了转移支付制度改革。随着我国开启全面建设社会主义现代化国家新的历史征程，内外部发展环境和条件均发生了重要变化，财税体制仍然存在明显不适应全面实现现代化要求的一些问题。

一是支撑城乡区域协调发展的有效性有待提升。全面实现现代化要求形成城乡融合、区域协同发展格局，这需要有效发挥财税体制促进要素自由流动和兜底基本公共服务均等化的作用。从城乡发展看，财税体制支撑“以人为中心”的新型城镇化发展力度仍有待加强。一般性转移支付未能有效与农业转移人口市民化相挂钩、中央财政基础设施建设投资安排未能有效匹配农业转移人口市民化的需要。从区域发展看，财税体制促进不同功能区域协调发展的支撑作用有待强化。部分领域地方承担的支出责任仍然较重，具有均衡性功能的转移支付占比偏低，对缓解地方财政困难效果比较有限，不利于形成优势互补、高质量发展的区域协调发展格局。

二是支撑绿色发展的有效性有待提升。绿色是全面实现现代化的重要体现。提供更多优质生态产品需要有效发挥财税体制的绿色发展导向作用。财政支持绿色发展的投入稳定增长机制缺乏，在生态环境保护和治理方面，中央与地方事权和支出责任尚未调整到位。纵向生态补偿机制还不健全，对重点生态功能区的转移支付还难以满足实际需要，制约了生态产品的有效提供。流域上下游、生态空间紧密相连区域等也未形成健全的横向生态补偿机制，尚未实现有效的生态保护区际利益补偿，不利于调动地方积极性；在跨区域生态环境保护方面，中央财政支出责任还不足。这些问题阻碍了生态文明建设，影响美丽中国目标的实现。

三是支撑国家治理体系和治理能力现代化的有效性有待提升。全面实现现代化要求在维护中央权威和集中统一领导的前提下，充分调动地方发展的积极性。而由于目前中央和地方财政事权和财权划分改革仍在推进过程中，还存在一些不合理、不清晰的问题，事权与财权相适应、支出责任与财力相匹配的财税体制还不健全。在面临较大经济下行压力的情况下，财政收入新增空间进一步缩小，地方发展经济和保障基本公共服务的负担相对更重，财政收支紧张，压力更明显。地方财政自给水平的持续下降一定程度上影响了地方积极性的发挥，不利于提高行政效能。

“十四五”时期优化事权和财权划分的主要考虑

（一）基本目标

科学规范的中央和地方财政关系必须具有清晰的财政事权和支出责任划分、合理的财力配置和明确的目标导向，事关区域均衡发展和国家长治久安，是建立现代政府治理体系的客观要求。“十四五”时期，进一步理顺中央和地方财政关系，充分发挥中央和地方两个积极性，应建立权责清晰、财力协调、区域均衡的中央和地方财政关系。权责清晰是前提，财力协调是保障，区域均衡是方向。权责清晰，要求合理划分各领域中央和地方各级事权和支出责任，形成中央领导、合理授权、依法规范、运转高效的财政事权和支出责任划分模式。财力协调，要求形成与承担职责相适应的财政体制，形成中央与地方合理的财力格局，为各级政府履行事权和支出责任提供财力保障。区域均衡，要求着力增强财政困难地区兜底能力，稳步提升区域间基本公共服务均等化水平。

（二）以政府职能科学界定为基本前提划分财政事权和支出责任

十九届四中全会从全面实现现代化的角度对政府主要职能作出了明确的规定，即政府应承担经济调节、市场监管、社会管理、公共服务、生态环境保护等职能。这就大体框定了财政应该承担的事权和负担的支出责任的总范围。在中央与地方各级政府间，每一项职能重心设置是有差异的；不同层级政府具体履行的职能重点也是有差异的。经济调节职能应该主要由中央和省级政府履行，并且中央政府承担主要责任；市场监管、社会管理、公共服务和生态环境保护是各级政府都应履行的职能，中央和省级政府应承担更多责任，其中，中央政府应着重承担全国性、跨区域相关事务的责任。同时，地方各级财政实际承担的支出责任范围的确定也必须坚持正确处理政府与市场、政府与社会之间关系的基本前提，迫切需要厘清哪些是政府必须承担的责任，哪些应该交由市场、社会来承担以实现更高效率。

（三）坚持中央集权与地方适度分权相结合

从国际比较看，各国中央与地方财政收支划分比例差异性很大，并不存在相对统一的划分标准。一国中央与地方收支划分关系的形成受到政治、经济、社会、历史、文化等多方面因素的影响，并且随相关条件变化而不断演变。我国作为具有长期集中治理历史与传统的单一制国家，集权是现阶段财政体制的必然选择，具有一定历史必然性和现实合理性，这是财税体制改革不可动摇的基本制度前提和给定约束条件；但考虑到大国经济中区域发展不平衡的现实需要，以及多级政府职能合理配置的要求等因素，在单一制国家基本框架内进行适当而有限的分权安排，这也是必然选择。因此，考虑到中国政体、国情等因素，应总体坚持中央集权和地方适度分权相结合的财权分配模式。

（四）中央与地方财政收入格局总体稳定框架下实现财权与事权相适应、财力与支出责任相匹配

一是考虑到中央集权和“十四五”财政收支形势比较严峻等因素，应保持中央与地方财政收入格局总体稳定。维护中央权威和体现中央集权，要求中央财政收入在全国财政收入中占比应维持在相对稳定的水平。“十四五”时期，经济潜在增速将进一步下行，加上疫情的延续性影响，经济稳定增长和财政收入可持续增长压力较大。在此背景下，财政收支矛盾突出问题缓解的难度较大，区域间财政收入能力差距很难显著缩小，部分地方特别是县级财政“保基本民生、保工资、保运转”的压力仍会较大，需要中央财政发挥有效的均等化功能。因此，在逐步加强中央财政事权和支出责任，以及更加突出中央财政转移支付促进财力均衡作用的基础上，有必要保持中央与地方财政收入格局的总体稳定。

二是在适当增加中央财政事权和支出责任的前提下，优化政府间财权划分将主要体现为提高地方自有收入对其履行支出责任的保障能力，需要建立健全地方税体系，相应降低转移支付比重，促进中央与地方事权、支出责任和财力相适应。按照一级政府的财力应为其实质支配的财政收入的理解，中央对地方的税收返还、一般性转移支付中具有弥补纵向和横向财政失衡功能的转移支付可以视为地方财力。中央对地方的专项转移支付大多为中央委托地方履行事权需要的支出，以及体现中央政策意图的支出，因此，原则上可以看作是中央部分支出责任的体现。据此，中央与地方可用财力和实际支出责任的划分关系为：中央财力占比为27.4%，略高于其支出责任占比（25.2%）；相应地，地方可用财力占比则略低于其实际履行的支出责任占比。

要实现中央与地方财政事权与财权相适应、支出责任与财力相匹配，一方面应适当增加中央财政事权和支出责任，相应地降低地方财政事权和支出责任。下一步应适度增加中央在全国性、跨区域性协调发展方面的财政事权和支出责任，这将相应提高中央财政支出责任所占比重，同时大部分专项转移支付也将直接转变为中央财政本级支出，相应地，将推动一般性转移支付比重提高。另一方面，伴随地方税体系的建立健全，地方财权得以加强，地方的财政事权和支出责任应更多地由自有财政收入来保障，这将同时降低转移支付比重。

三是应结合税收制度改革和税收政策分步调整中央与地方财权划分。根据事权和支出责任划分的调整，适时优化主要税种的收入分享比例，包括增值税、企业所得税的分享比例。在完善分税制的基础上运用转移支付手段调整财力与支出责任，应更加突出转移支付的均等化功能，“十四五”时期应大幅提高均衡性转移支付的比重。综合考虑适当加强中央财政事权和支出责任，规范和减少中央与地方共同事权，以及通过提高地方自有财政收入比例来加强地方财权，预期“十四五”末期中央与地方财政收支划分比例将调整如下表所示：

表1 中央与地方财政收支划分比例的预期目标 单位：%

建立权责清晰、财力协调、区域均衡的中央和地方财政关系的对策建议

（一）形成权责清晰的中央与地方事权和支出责任划分格局

一是尽快明确知识产权保护、养老保险等方面的事权和支出责任划分。知识产权保护方面，应着力加强全国一体的垂直管理体系建设，中央财政承担主要事权和支出责任，省级财政承担次要事权和支出责任。养老保险方面，应以实现基本养老保险全国统筹为目标，分阶段逐步过渡到由中央财政兜底全国基础养老金支出，实现基本养老保障的均等化。跨区域生态环境保护方面，应根据生态文明建设形势的变化，适时进一步完善中央与地方事权和支出责任的划分，合理确定中央和地方共同事权，规范共同承担的支出责任。

二是以实体化和法制化为重点深化事权和支出责任划分改革。各级政府应通过实体化的方式直接承担相关事权和履行支出责任，根据不同领域事权划分合理配置机构和人员，统筹推进规范垂直管理体制和地方分级管理体制改革，做到上下贯通、管理高效，明确省及省以下政府在相关事权方面的支出、决策、执行和管理、监督等责任。应完成中央与地方财政事权和支出责任划分的法制化任务，保证事权划分的稳定性和连续性。在宪法中明确事权划分原则，对中央事权、地方事权、共同事权和委托事权等作出原则性规定，并以此为指导，完善具体领域的有关法律法规。

三是加快推进省以下财政事权和支出责任划分改革。配套推进交通运输、科技、教育、医疗卫生、公共文化、生态环境、自然资源等领域省以下事权和支出责任划分改革。科学把握城镇化发展对行政区划设置的新要求，匹配调整省与市县之间的财政事权和支出责任划分。将基本公共服务的决策、监督和支出责任重心向省级政府上移，适度加强省级政府在维护本地经济社会协调发展、防范和化解债务风险等方面的责任。同时强化基层政府贯彻执行国家政策和上级政府政策的责任，承担基本公共服务的管理和执行等责任。

（二）完善中央与地方财力协调的财政体制

一是进一步调整完善分税制体制。在消费税收入尚未完全划归地方和房地产税体系尚未健全的前提下，应保持增值税收入中央与地方5∶5分享比例不变。在消费税收入全部划归地方的情况下，需要提高增值税收入中央分享比例至75%，这既能保证收入格局基本稳定，也有助于消除因增加本地分享的增值税收入而产生的地方保护动机，从而有利于促进全国公平竞争市场环境的建设。在地方税体系健全后，可积极探索逐步将企业所得税划归中央，这更符合企业所得税的流动性和顺周期特点。

二是合理划分税收管理权限。按照“中央立法为主，地方立法为辅，中央、地方分税分级管理”原则划分税收管理权限。税基由中央统一规定，事关全局性的税种的立法权、开征停征决定权、税目税率调整权等应集中在中央。先扩大地方财政税收征管权，包括赋予地方税种的开征、停征、调整税率和减免税权，以及在中央统一指导下，对具有区域性特点的税源开征新税种的权力；再逐步探索完善立法权，实现部分地方税税权的适当下放。

三是完善和优化财政转移支付制度，建立功能明确、互不交叉的转移支付框架。一般性转移支付定位于均等化功能，即弥补纵向和横向财政失衡；专项转移支付侧重于政策性功能，实现中央政策意图和中央委托地方事务。考虑不同地区实现基本公共服务均等化的能力和承担主体功能定位的差异，及时调整完善一般性转移支付尤其是其中均衡性转移支付的分配方法，精准反映基本公共服务成本差异。应大幅提高均衡性转移支付比重，到2025年，均衡性转移支付占全部转移支付的比重应提高10%—50%以上。进一步规范专项转移支付，紧扣国家发展战略和地方实际需要，着眼重要领域和薄弱环节，支持地方落实中央重大决策部署；探索建立专项转移支付资金的统筹使用机制。以服务于人口自由流动和促进人的全面发展为目标，推进转移支付“跟着人走”的相关机制，加大资金分配的常住人口因素的权重。

四是加快推进省以下收入划分和完善省以下转移支付制度。指导各地按照分税制原则科学划分地方各级政府收入，调动积极性、保证基层有稳定收入来源。各地可结合实际灵活调整不同税种收入的省以下划分比例，形成与支出责任大体匹配的财权配置。考虑到省级政府具有更强的财政资源调配能力，应督促省级政府切实担负起“三保”主体责任。加快完善省以下转移支付制度，上导建立均衡性转移支付机制，推动财力向困难地区和基层倾斜，逐步建立基层“三保”长效机制，提升省域范围内地区之间财力均衡水平。

（三）增强财政促进区域均衡的基础保障作用

一是健全基本公共服务保障基础标准的动态调整机制。按照保障人民群众基本生活和发展需要，兼顾财力可能的要求，合理制定基本公共服务保障基础标准，确保基础标准的统一性、科学性和动态调整性。根据地区财力差异状况和各项基本公共服务的属性，规范共同财政事权的支出责任分担方式，加大中央财政对困难地区的倾斜力度。地方在确保国家基础标准落实到位的前提下，可因地制宜制定高于国家基础标准的地方标准，并由地方自行承担所需资金。

二是增强中央财政对财政困难地区的兜底能力。在充分考虑地区间支出成本因素的基础上，将常住人口人均财政支出差异控制在合理区间，提升地区间财力均等化水平。加强中央财政对贫困地区、农产品主产区、生态功能区、特殊类型地区等财力缺口的弥补，加大一般性转移支付力度，增强财政困难地区兜底能力，确保政权运转、民生保障和基本公共服务供给。

三是加强横向转移支付对区域协调发展的促进作用。支持京津冀协同发展、长江经济带发展战略、黄河流域生态保护和高质量发展等重大区域战略实施，鼓励地方以健全区域间生态补偿机制为重点，建立协同开展生态环境治理和保护的规范化、机制化的横向转移支付制度。提高对口支援等中国特色横向转移支付的制度化、规范化水平，尽快明晰对口支援作为横向转移支付的法律地位，建立资金筹集和使用机制，规范启动与退出机制，以更好发挥“政治动员”“集中力量办大事”的制度优势。