赵唯江

摘要：国库集中支付电子化改革是围绕财政国库“十二五”规划提出的重要内容，从2007年国库集中支付电子化开始在中央本级试点至今，国库集中支付电子化已在全国范围内全面推进。电子化模式在提高工作效率、缓解人员紧缺压力、便捷财政部门、预算单位以及代理银行的同时，也存在着监管盲区。本文通过简述国库集中支付电子化改革的历程和意义，对支付电子化下国库业务监督面临的问题进行分析，并提出如何有效提升国库监督的对策。

关键词：国库集中支付 电子化管理 国库监督

国库集中支付改革作为预算执行国库事中监督的有效补充，在大数据背景下，国库集中支付电子化管理是深化财政管理体制改革的必然要求，也是国库集中支付改革的有效延伸。随着支付电子化在全国范围内深入推进，其在深化国库制度改革、提高国库业务效率、提升财政资金安全等方面优势逐渐显现，但同时也发现国库监督工作在集中支付电子化信息化过程中存在的“想管没抓手”的现实困境。

一、国库集中支付业务电子化改革历程

第一阶段：研究探索阶段。2007年，国库集中支付电子化开始在中央本级试点，上海、山西等部分省市也探索开展了国库集中支付电子化管理，但由于缺乏统一部署和领导，存在制度建设滞后、技术应用空白等问题，只能简单实现财政部门和人民银行“点对点”电子化管理，无法继续拓展。随后，财政部会同人民银行历经5年研究探索，打通了财政部门、人民银行、代理银行三个系统，实现了财政部门、人民银行、代理银行、预算单位四方电子化管理，确立了国库集中支付电子化建设框架及标准，并选定河北、重庆两省市进行试点，伴随着2013年1月4日正式上线运行，两省市在全国范围内率先实现了国库集中支付电子化管理。

第二阶段：综合验证阶段。2013年4月，全国财政国库工作会议对国库集中支付电子化管理做了进一步明确和部署，电子化改革从最初的2个省市扩大到12个省市。随后，财政部、人民银行总行陆续出台了《关于做好国库集中支付电子化管理第二批试点有关工作的通知》《国库集中支付电子化管理接口报文规范（暂行）》《国库集中支付电子化管理暂行办法》以及《关于规范国库集中支付代理银行电子化管理相关系统建设的通知》等文件，初步建立了国库集中支付电子化内控管理、业务流程等制度体系。2014年，国库集中支付电子化改革作为国务院重点督办工作之一进行全面推进，各省财政厅、人民银行、商业银行积极推动该项工作落实，主动梳理业务流程、对接信息系统。截至2014年底，全国36个省、自治区、直辖市和计划单列市省级实施了国库集中支付电子化改革。

第三阶段：全面推广阶段。2017年，为落实国务院第五次廉政工作会议精神，财政部会同人民银行印发《关于加快推进地方国库集中支付电子化管理工作的通知》，要求省级财政部门要会同省级人民银行积极创建条件推进行政区域内国库集中支付电子化管理工作，建立标准化业务操作流程，统一省内国库集中支付业务代理模式、业务系统;扩大支付电子化管理实施范围，实现支付电子化管理所有预算单位、所有财政性资金的全覆盖。地方国库集中支付电子化管理在省级基本实现全覆盖的基础上，逐步开始向市县延伸。目前，部分省份已实现省、市、县三级国库集中支付电子化管理全覆盖，河北、云南等省份还实现了省、市、县、乡四级全覆盖。

二、国库集中支付电子化改革的意义

（一）提高了财政资金支付效率

在传统的手工业务模式下，无论是财政直接支付还是财政授权支付，完成每一笔资金的支付都需要经过单据打印、人工审核签章、专人传递等流程。预算单位或财政部门每日需多次往返银行间送凭证和取凭证，代理银行需要往返人民银行进行清算，不但工作效率低、占用大量工作时间和人力资源，而且出错率也较高。据统计，从支付凭证开始进行审核、凭证打印到送至银行进行支付、银行将凭证送至人民银行进行清算，平均需要一个工作日到二个工作日。国库集中支付业务实行电子化管理后，实现了传统业务向自动化业务的转变，缩减了整个业务流程处理时间，同时也把国库工作人员从人工核对、手工签章、单据传送等繁杂的日常工作中解脱出来，让国库工作人员有更多的时间和精力从事国库数据分析和研究等更为“高大上”的工作，有效缓解了国库人员紧缺的现实问题。

（二）降低了国库业务处理成本

随着地方经济的不断发展，财政收支规模的不断扩大，国库集中支付业务量也随之增加。国库集中支付电子化实施之前，财政资金的支付需要预算单位工作人员亲临柜面进行办理。一方面，预算单位或财务部门频繁往返于代理银行办理各类国库集中支付业务，大大增加了行政运行成本。伴随着公务用车制度管理的改革，一般公务用车逐步取消，预算单位往往无法安排公务车辆用于凭证传递工作，给实际工作带来了不少困难。国库集中支付凭证是重要会计凭证，若通过使用公共交通进行凭证传递，存在着一定的安全隐患;另一方面，在代理银行业务办理高峰期，预算单位或财政部门等待时间较长，直接影响工作效率。若代理银行为国库集中支付业务开设专门窗口，又会加大人力和物力资源的投入。同时代理银行还需要配备专人，负责与人民银行办理清算業务的凭证专递工作，加大了代理银行人员需求的压力。国库集中支付电子化实施后，所有业务流程均通过电子化操作，不但方便了预算单位、财务部门和代理银行，也大大压缩了各方办理国库集中支付业务的成本。

（三）加强了国库业务标准化管理

电子化的改革对国库业务管理方式、管理流程都将产生更为积极的影响，相对于传统的纸质凭证，电子凭证承载的信息、运转的方式、印鉴的管理、对账的形式等方面都有着更为突出的优势。使用国库集中支付电子化的方式，建立完整的业务管理链条系统，通过有效合法的电子凭证贯穿整个业务管理流程，促使内控制度标准，凭证管理、账务处理流程更为规范化;通过国库集中支付电子化系统对财政支付数据的自动收集和汇总，使得财政资金的运转更为透明化、公开化、可溯化;通过网络资源共享，实现了信息的及时有效传递，畅通了各部门信息沟通渠道，从而避免了因信息沟通不畅而引起的疏漏;通过各部门相关业务生产系统的有效整合，建立起了人民银行、财政部门、预算单位、代理银行之间的信息衔接、相互制约的工作机制，同时也可以实现相关部门数据的收集汇总、深度分析和有效共享，推动国库信息化建设的步伐。

三、国库集中支付电子化国库监督面临的困难

（一）国库监督制度不够完善，缺少有效法律制度依据

新业务模式的顺利推行，往往需要全面的制度体系作为保障，而现行的国库监督制度体系无法为支付电子化提供有效的制度支撑。一方面，制度更新不及时，业务监督过程中存在无据可依的现象。国库集中支付电子化改革后，虽然制定了《国库集中支付电子化管理暂行办法》等制度，但这些制度仅限于对业务操作行为的规范，国库监督所依据的《国家金库条例》等法律制度仍基于对手工业务员模式下的要求和规范，难以适应电子化业务模式。如，缺少对支付电子化系统参数修改方面的相关规定。另一方面，制度规定不够细化，执行过程中存在理解偏差和争议。如制度中规定财政部门要向国库提供文件依据，但并没有明确所需提供文件的等级，使得国库业务人员在审核过程中难以准确把握。

（二）电子支付审核难度增加，削弱国库监督工作效果

国库监督主要体现在对不合规业务的拒绝办理权，国库集中支付电子化上线前，国库业务人员主要通过对业务凭证及相关依据资料的审核进行监督。支付电子化改革后，业务数据主要以电子数据形式在支付电子化系统中进行传递，取消了纸质凭证资料传递渠道。由于技术条件的限制，支付电子化系统无法实现相关依据资料配套传递，部分业务的相关依据资料便不再提供给国库部门，致使国库业务人员难以对支出业务的合规性和真实性进行判断，削弱了国家预算执行部门间的制衡作用。另外，各级国库为加强国库资金风险管理而制定的大额支出逐级审批制度，在支付电子化模式下也难以执行，国库监督有弱化的趋势。

（三）国库监督有效手段落后，制约预算执行进度监督

自2009年起，财政部相继印发了《关于加快建立地方预算执行动态监控机制的指导意见》《关于进一步推进地方预算执行动态监控工作的指导意见》《地方预算执行动态监控工作督导考核办法》等文件，对财政支付风险防范提出更高要求。国库监督作为防范财政资金风险的主要手段，目前仍停留在柜面监督、实地检查等手工监督方式下对各类凭证要素的真实性、完整性和合规性审核层面上，无法满足支付电子化模式下对海量数据实时、高效、精准的监督要求。我国政府预算管理复杂、预算科目以及预算单位繁多，加之财政部门对预算科目调剂、预算临时调整和追加频繁，缺乏与支付电子化相匹配的自动监督系统，仅凭人工审核监督，难以实现资金拨付全程跟踪和风险预警，以及对预算执行进度和绩效管理等高水平监督。

（四）业务人员安全意识缺乏，埋下财政资金安全隐患

实施国库集中支付电子化管理后，资金支付业务的整个流程均在财政系统中实现，其中涉及操作员录入、复核人审核、部门负责人签章。在全部支付过程中，只需不同岗位人员各自的USB-KEY进入系统便能完成。这就要求财政部门或预算单位在内部控制中严格落实会计岗位不相容职务分离原则前提下，才能有效防范财务风险。然而，在实际执行过程中，往往因内部控制制度不完善、执行不严格等，致使岗位分工、操作权限界限不清;或者因基层预算单位人员不足、安全意识缺乏，而被动地把录入、复核、审核等所有权限集中到一个人，致使“一手清”现象出现，这给财政资金安全埋下了隐患。

四、政策意见

（一）完善制度体系

国库集中支付电子化改革，必须有相应的法律法规制度为之保驾护航，应继续推动国库监督法制化建设，使国库监督有法可依。一方面，建立支付电子化模式下的软硬件管理、系统安全控制、岗位职责分工的电子化管理制度，将制度建设与系统运行相结合，明确系统运维中风险点的控制，确保系统运行的合规性和国库资金的安全性。另一方面，细化国库监督制度，巩固国库监督权力，完善国库监督处罚机制，确保制度对业务操作的可指导性以及监督检查的可参照性，提升财政部门、预算单位、代理银行对国库监督的重视程度，督促其更好地履行各自的职责。

（二）丰富系统功能

一方面，拓宽支付电子化横向联网范围，打通国库无纸化系统和财政无纸化系统链接端口，将从支付指令发起、代理银行划款、国库部门清算等国库集中支付全过程归集于同一系统，规避以往国库部门只能获取清算额度、科目等部分信息，无法获取财政支付指令、资金项目归属、收款人账户信息等重要信息致使国库监督情况形同虚设的现象。另一方面，优化集中支付电子化系统功能，如，实现代理银行提交的划款凭证、财政集中支付电子额度数据明细清单和预算收支计划中的单位性质、账户类别、支出科目等各项内容的逐步核对;增设相关依据资料附件配套上传、大额资金审核以及超额度办理支付、无依据资料办理支付自动退回等功能，减少人工审核操作量及风险，进一步加快财政资金周转速度。

（三）实施动态监控

一是加强预算信息共享。目前，财政部门提供给国库部门的预算计划时间滞后、内容粗略，而且预算调整和追加情况不能及时提供给国库，通过搭建信息资料共享平台，实现预算收支计划、财政收支明细信息、相关文件资料等的共享，为国库监督提供充分有效的信息。二是前移审核关口。依托国库集中支付电子化系统平台，设计开发预算控制功能，获取并导入详细的预算计划，按预算单位、预算支出科目、财政存款账户、重要项目类别等要素进行系统参数维护，电子化比对预算计划、额度清单及支付明细情况，实现支出科目是否合规、额度金额是否超限等情况的系统自动化审核，化国库集中支付“先支付、后清算”为“先监督、再支付、后清算”的业务模式，通过将审核关口前移，达到实时监控、及时纠偏的国库监督目的。

（四）完善内部控制，提高财务风险防范能力

对于国库集中支付电子化管理这一新的模式，一是财政部门及预算单位要完善内部控制管理规范，遵循岗位不相容原则，严格岗位权限设置，实现岗位间相互制衡作用，从而降低业务操作风险，保证国库资金安全;二是通过技术手段提高身份认证安全级别，可以利用“USB-KEY+指纹（人脸）”认证的模式，确保USB-KEY证书与持有人之间的唯一关系，有效杜绝违规冒用他人身份进入系统办理业务的现象;三是加强业务人员的安全意识培訓，充分认识到保护好个人USB-KEY证书的重要性，进一步提升人员安全防范意识、信息保密意识及合规守法意识。

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作者单位：中国人民银行新余市中心支行