徐海俊 秦鹏

摘要 生态流量保障的重难点在于流域生态流量不足问题的妥善解决。生态流量不足基于产生的原因可分为“自然型”和“人为型”。“人为型”生态流量不足的根源在于《水法》第4条规定的三生用水关系未得到妥善处理，实质上是水资源分配和管理不合理所致。具体表现为水资源保护理念镶嵌在制度表层、生态流量缺乏核心制度保障、流域规划匮乏强效监督机制、流域水资源分配信息公开不足、末端行政考核制度偏重水质管控、生态用水制度顶层设计与地方实施间落差巨大等。流域立法作为立法体系的中间环节，对上位法具有填补协调功能，对地方立法具有引领指导作用。建议在流域立法过程中，通过制度设计解构流域生态流量保障现存的制度困境，主要包括以下几个方面：一是完成流域特有保护理念到实体制度的转型。二是基于流域生态修复、水资源生态红线管控制度的开展以及有效衔接规划环境影响评价制度的需要，建立生态流量管控指标制度体系不可或缺。三是基于流域规划对三生用水的初始分配性，将生态流量供给纳入流域规划体系中，从水资源分配初始阶段保障生态流量，同时强化流域水资源规划制度的监督机制，健全规划制定的程序性规范，明确科学考察和调查评价人员的构成规则、方式及模式。四是依法加深政府信息公开程度保障公众的知情权、参与权及监督权。五是完善行政考核制度体系强化对生态流量供给的考核。……