本刊记者 李动

作为国际通行的建设项目组织实施方式，工程总承包模式已在石化、电力、冶金等工业领域，以及水利、交通等工程领域得到广泛应用。近年来，随着国家的大力推动，这一模式开始向房屋建筑以及市政工程领域拓展，进一步推动我国建筑业转型升级，服务于“一带一路”战略发展需求，进一步“走出去”与国际接轨。

在国家相关政策引导下，工程总承包模式不断迈上新台阶，出现了一些可喜变化。但总体而言，大多数建筑企业仍然在传统模式中“打转转”，仍然有很强的路径依赖性。通过工程总承包模式改革，进一步提升程建设管理水平、增强企业综合实力，还有很长的路要走。

多环节融合 破除传统模式顽疾

按照国家相关文件解释，工程总承包是指，从事工程总承包的企业按照与建设单位签订的合同，对工程项目的设计、采购、施工等实行全过程的承包，并对工程的质量、安全、工期和造价等全面负责的承包方式。

按照承包内容的不同，工程总承包一般可分为EPC（设计—采购—施工）、D-B（设计—施工）、E-P（设计—采购）、P-C（采购—施工）等方式，其中EPC和D-B模式应用较为广泛。

传统的工程建设模式，是由建设单位（即甲方）将勘察设计、采购、施工等环节分别发包给不同的、相互独立的机构单位（即乙方），通过这些专业的机构来提升工程建设质量和效率。在社会化大生产分工逐渐专业化的背景下，是具有一定合理性的。

然而，随着工程建设规模不断扩大，其管理复杂度和技术难度不断提高。传统的建设模式各环节相互分割，不仅容易造成多个乙方之间权责不明，出现问题容易相互推诿，同时也对建设单位的管理能力提出了更高要求。

因此，国际工程建设领域内业主开始谋求设计、采购、施工乃至物业管理各环节的全过程集成，工程总承包模式由此应运而生。与传统工程建设模式相比，工程总承包有利于激发承建单位优化设计、降低成本、缩短工期的积极性。因为在确定总价和工期的合同方案下，总包单位某种意义上是在花自己的钱办事，与业主共享效率提升的利好。从业主角度来讲，可以减轻管理压力，降低成本风险。

由于提前介入设计环节，因此与传统模式相比，总包单位可以更好地细化施工方案和采购清单，有效提升工程建设质量。同时，由于深化了各环节之间的融合，减少了沟通时间，避免了不必要的变更，工程总承包模式可以提升工作效率，从而在保障工程质量的同时压缩工期。

对工程建设各环节而言，设计是能够节约成本最有效的环节（占比约70%～85%），因此总包单位提前介入设计环节，实现多环节融合的工程总承包模式可以实现成本的有效节约。据相关机构测算，房屋建筑工程如采用工程总承包模式，在保障工期和质量的同时，可比采用传统建设模式的工程节省投资10%～15%。

与此同时，传统工程建设模式容易导致“低价竞争”的恶性循环，甚至出现“低价投标高价索赔”等现象。国家推行工程总承包，正是为了进一步规范建筑市场秩序，扼制违法发包和转包、违法分包、挂靠等违法违规行为；进一步强化企业技术优势，培育一批具有人才、资金、技术优势的大型工程总承包企业，更好地参与国际竞争，从而服务于“一带一路”战略实施。

总而言之，工程总承包模式可以有效加强设计、采购、施工等多环节的深度融合，进一步提升效率，从而降低成本、压缩工期、提升质量。对于行业而言，推行工程总承包模式，将进一步推动行业转型升级，规范市场，培育更多有国际竞争力的企业。

积极探索 多领域应用试点

我国工程总承包模式的探索发端于上世纪80年代，并且首先应用于工业领域。

1982年6月，原化工部发布了《关于改革现行基本建设管理体制，试行以设计为主体的工程总承包制的意见》的通知，提出进行以设计为主体的工程总承包管理体制的试点，由此拉开了工程总承包在我国应用推广的序幕。

1984年9月，国务院发布了《关于改革建筑业和基本建设管理体制若干问题的暂行规定》，提出组建具有法人地位、独立经营、自负盈亏的工程承包公司，并使之逐步成为组织项目建设的主要形式；工程承包公司对项目建设的可行性研究、勘察设计、设备选购、材料订货、工程施工、生产准备直到竣工投产实行全过程的总承包，或部分承包。由文件可以看出，在探索初期工程总承包包含范围较广，已经具备全过程这一概念。

为了进一步加快改革试点步伐，1987年4月原国家计委等四部门联合发布了《关于设计单位进行工程总承包试点有关问题的通知》，公布了华东建筑设计院等12家单位为我国第一批工程总承包试点单位。

经过两年的试点，工程总承包模式成效显著，为此1989年4月原国家计委等五部门联合发布了《关于设计单位进行工程总承包试点及有关问题的补充通知》，进一步扩大试点范围。值得注意的是，该文件同时规定，设计单位在进行工程总承包时不直接从事施工，这在一定程度上限制了设计企业转型发展的空间。

1997年11月，《建筑法》正式颁布，其中第二十四条提出“提倡对建筑工程实行总承包”。

2003年2月，原建设部发布《关于培育发展工程总承包和工程项目管理企业的指导意见》，明确了工程总承包的主要方式，提出要积极推行工程总承包和工程项目管理，培育发展专业化的工程总承包和工程项目管理企业。

2005年7月，原建设部等六部委颁布《关于加快建筑业改革与发展的若干意见》，提出以工艺为主导的专业工程、大型公共建筑和基础设施等建设项目，要大力推行工程总承包建设方式。

经过多年的试点和推广，工程总承包模式开始由工业界向公路、铁道、水利、市政工程等领域进行扩展。如2006年12月，原铁道部印发《铁路建设项目工程总承包办法》，提出在采用成熟技术的铁路大中型建设项目中推行工程总承包模式；2015年6月，交通运输部印发《公路工程设计施工总承包管理办法》，鼓励具备条件的公路工程实行总承包。

深化改革 推动产业转型升级

虽然国家大力推动，但工程总承包发展仍较为迟缓，尤其在房屋建筑与市政工程领域，传统模式仍然是主流。为了进一步推进工程总承包模式的应用发展，中央各项政策持续落地。

2016年2月，中共中央、国务院发布了《关于进一步加强城市规划建设管理工作的若干意见》，要求“深化建设项目组织实施方式改革，推广工程总承包制，加强建筑市场监管，严厉查处转包和违法分包等行为，推进建筑市场诚信体系建设”。

为落实上述文件精神，2016年5月住建部印发《关于进一步推进工程总承包发展的若干意见》，明确提出“建设单位在选择建设项目组织实施方式时，应当本着质量可靠、效率优先的原则，优先采用工程总承包模式。政府投资项目和装配式建筑应当积极采用工程总承包模式。”同时该文件还对工程总承包的主要模式、管理制度、企业组织机构、人才队伍建设等进行了阐释和规划。这是我国工程总承包模式发展的转折点，工程总承包开始提速，应用工程总承包模式的项目也开始不断涌现。

2017年2月，国务院办公厅印发《关于促进建筑业持续健康发展的意见》，这一建筑业发展的纲领性文件再次强调要加快推行工程总承包，明确“装配式建筑原则上应采用工程总承包模式”，同时“政府投资工程应完善建设管理模式，带头推行工程总承包”，为工程总承包模式发展定调。

2 0 1 7年4月，住建部印发《建筑业发展“十三五”规划》，提出要在“十三五”时期发展行业的工程总承包管理能力，培育一批具有先进管理技术和国际竞争力的总承包企业。

2019年12月，住建部、国家发改委联合印发《房屋建筑和市政基础设施项目工程总承包管理办法》，进一步明确了房建市政领域内工程总承包遵循的原则、涵盖的范畴，项目发包和承包的规范，建设单位和总承包单位风险分担的方式，工程总承包单位应具备的条件和应承担的责任，以及项目实施的方式等。

2020年11月，住建部、国家市场监督管理总局联合印发《建设项目工程总承包合同（示范文本）》，并于自2021年1月1日起正式执行。

在国家相关政策指引下，各地也开始推进工程总承包改革试点，包括完善工程总承包相关的招标投标、施工许可、质量安全监督及竣工验收等制度规定，培育一批工程总承包骨干企业，充分发挥示范引领带动作用。

完善法律法规体系 规范市场行为

和欧美发达国家相比，我国工程总承包模式的推广应用，并非来自市场的自发行为，而是国家自上而下的推动。因此，虽然国家不断出台政策进行引导，但市场基础尚未完全建立。一方面，建筑企业对传统的发包模式仍有很强的依赖性；另一方面，大多数建设单位习惯于在项目建设过程中占据支配地位，过度介入设计变更、材料采购等环节，难以接受工程总承包模式下的管理权力让渡。

目前工程总承包模式下法律法规体系尚不完善。如前文所述，公路、铁路、房屋建筑和市政基础设施建设等领域已经出台了各自部门的相关专有管理办法，这是适应不同领域特点作出的应有妥协，也是推进本领域工程总承包模式实践发展的最佳方式。但与此同时，缺乏在此基础之上的更具权威性的上位法规，工程总承包模式得不到充分的法律支撑。即便与工程总承包密切相关的《合同法》和《建筑法》，对于工程总承包也只有原则上的规定，远远无法满足其发展实践的需要。另外，目前相关政策已经出台很多，但大都属于倡导性、指导性的，缺乏强制性和实质性的内容。因此，必须对相关政策内容进行细化，如财税优惠、金融支持等。

市场不规范也是影响工程总承包模式落地的重要阻碍。目前市场条件下，业主占据绝对强势地位，使得最低价中标、承包商垫资等不规范行为泛滥，极大地影响了行业的健康发展。不仅导致“劣币驱良币”，同时也为建设工程质量安全和法律纠纷埋下隐患。而在工程总承包模式下，由于管理权力由业主向承包单位让渡，监管边界更加模糊，这些不规范行为将进一步加大相关风险，由此导致业主对工程总承包模式望而却步。

工程总承包模式对企业的综合能力提出了更高要求，而目前国内能够实现设计、采购、施工一体化的企业较为匮乏。由于长期施行设计、采购、施工各环节分别发包的模式，工程总承包单位存在不同程度的“跛脚”：设计院改制而来的工程企业在设计能力上具备优势，但在采购施工上存在不足；大型施工企业在设计能力上相对较弱，难以获得业主认可。另外，工程总承包模式所急需的复合型管理人才储备也存在较大不足，严重制约了工程总承包模式的应用落地。

推行工程总承包模式，是推动产业转型升级、提升建筑企业竞争力、规范建筑市场秩序、进一步国际接轨的重要抓手。实现工程总承包模式更广泛的应用，必须进一步完善法律法规体系，加强监管规范市场行为，同时强化人才培养，培育出一批综合实力较强的骨干企业。