大学章程中的教师校内权利救济

2021-04-22欧阳硕胡劲松

高教探索 2021年3期

欧阳硕胡劲松

摘要：通过大学章程寻求权利救济与章程赋权同等重要。梳理教育部核准的112份大学章程后发现，目前教师校内权利救济的具体途径有校内听证、校内调解和校内申诉三种，但存在的主要问题是：校内听证机制的程序性规定缺位，校内调解机制易与校内申诉混淆、职能窄化且受理主体不明，校内申诉机制的受理事项不统一等。为了进一步完善高校教师的校内权利救济，需要认识到校内听证机制是为了彰显程序正义，校内调解机制有赖于高校的熟人社会状态，而校内申诉机制则体现出教师职业的特殊性，从而逐步构建体系化的高校教师校内权利救济途径。

关键词：大学章程;高校教师;权利救济;校内申诉

我国高等教育正在迈入普及化时代。同高等教育毛入学率节节攀升相呼应的是，高校教师的规模也在不断地扩大，2019年普通高等学校专任教师已达174万人。[1]依据马丁·特罗教授的观点，高等教育跨阶段的跃迁不单意味着规模的扩张，更是对高等教育活动变化的“预警”。[2]这也就是说，高等教育的普及化将会带来高校内部管理活动的显著变化，故应当为此有所准备。对高校教师而言，这些显著变化的表现之一便是其与高校或高校职能部门之间频发且复杂的纠纷与争议。一般而言，通过诉讼方式、运用法院判决来定纷止争是化解这些矛盾的最佳途径。但是，由于这些矛盾的种类多、数量大、专业性强，单纯的法院判决恐会陷入“力不从心”[3]的窘境，因此在“司法终局”的原则下构建多元化的纠纷解决机制成为现实的需要。而2018年底召开的全国教育法治工作会议则进一步强调学校要“把矛盾纠纷消解在萌芽状态”[4]。于是，探讨教师在高校内部的权利救济不仅是基于现实的考量，也是出于对相关政策的回应。为此，本研究以教育部核准的112份①大学章程为研究对象，通过梳理其中涉及教师校内纠纷解决的条款，以期达到认识、反思和完善现有的教师校内权利救济之目的。

一、章程中教师校内权利救济的一般规定

救济意味着权利的冲突或纠纷的解决。[5]西方法谚云“无救济则无权利”，表明救济权利与赋予权利具有同等重要位置。因此，保护高校教师的权利，不单意味着保障高校教师具体的、实体性权利，还应当通过建立、健全相应的权利救济机制来保障高校教师的程序性权利。梳理大学章程中有关教师校内权利救济的一般规定，有助于从实然角度出发了解和认识目前高校教师校内权利救济的基本情况。

（一）教师校内权利救济的规定方式

救济本身是一种程序性权利，因此教师的救济权自然首先体现在其所享有的权利条款中。例如《东南大学章程》（核准书第2号）第二十一条第（六）款“对职称、待遇、纪律处分等涉及其切身利益的相关决定表达异议，提出申诉，并请求处理”表明，教师对学校作出的相关决定拥有表达意见和提出申诉的权利。除个别院校②因特殊身份外，绝大部分章程都以这种“赋权”的方式规定了教师的救济权，尽管不同高校具体的救济方式并不完全相同。与此同时，“没有无义务的权利”，救济于教师而言是一项权利，于学校而言则意味着其有为教师提供权利救济途径的义务。因此，教师校内权利救济的第二种规定方式是在学校需履行的义务条款中对其予以明确。例如《中山大学章程》（核准书第30号）第十五条第（三）款，学校依法履行“实施校内听证、申诉等权利保护制度，维护教职工、学生的合法权益”之义务。应然状态下，大学章程应该兼具上述两种规定方式、彼此互为补充，既能赋予教师就有关情形进行校内救济的权利，又能苛以学校建立明确的权利救济途径之义务。但实际上，大学章程中采取第二种规定方式的并不多见，这显示出目前大学章程尚存在“管理法”思维，对于学校应当履行的义务往往较为忽视，不能平等地看待教师作为权利主体实际上也需要学校承担相应的义务。尽管很大一部分大学章程在“教职工”章节表明了学校会“建立和健全教职员工权利保护机制，维护教职员工合法权益”之类的表述，但这类规定由于并未明确建立、健全何种权利保护机制而显得笼统和宽泛，不利于教师权利的维护和保障且有逃避义务之嫌。

（二）教师校内权利救济的具体途径

大学章程中已有的关于教师校内权利救济的具體途径有三种，分别是校内听证、校内调解和校内申诉。其中，校内申诉是理论界讨论得最多的教师校内权益保障机制，也是大学章程中最广泛采纳的权利救济方式。相比于校内申诉，校内听证和校内调解则较少受到理论界的关注，且在大学章程中出现的频率也不高，以下分别加以论述。

1.校内听证

听证是指行政主体在作出影响行政相对人合法权益的决定前，听取行政相对人的意见的法律制度。[6]由于高等学校是法律、法规授权的组织，具有行政主体资格，因此在校内建立听证制度，在学校作出对教师切身利益产生影响的处理或决定之前给予教师充分的陈述意见和表达异议的权利，有利于体现学校管理活动的公平正义，有利于维护高校教师的正当权利，有利于推动和谐校园的建设与发展。从表1中可以看出，112份大学章程中仅有7所高校明确提及实施校内听证制度，并且基本上是和校内申诉制度作为“同类项”一并予以规定的。

2.校内调解

调解在众多纠纷解决机制中有“东方经验”[7]之美誉，是指独立的第三方对纠纷双方进行斡旋、劝说，促使他们互相谅解、进行协商，自愿达成协议，消除纷争的活动。[8]相比于校内听证，大学章程对校内调解机制能够发挥的作用抱有更高期待，对其规定也更加充分与深入，但总体上仍显不足。譬如，校内调解与校内申诉作为互相独立的两种权利救济方式，二者究竟有何区别？教师与学校或学校的职能部门之间发生的纠纷，是否都适宜进行校内调解？校内调解在法律属性上究竟属于民事调解还是行政调解？梳理后发现，共有12所高校（见表2）的大学章程提及建立校内调解制度，并明确了校内调解的机构，但对于校内调解的受理事项则存在较大分歧。

3.校内申诉

申诉是《教师法》专门为教师群体设定的权利救济方式，而校内申诉是教育行政申诉在校内的延伸。[9]从大学章程的规定来看，学校建立和健全教师权利保障机制的主要途径是通过校内申诉实现，而教师的“校内申诉”实际上又包含了如下三种情形。第一种情形是关于人事争议的申诉，一般由独立、专门的“校内申诉委员会”等机构受理，校内申诉委员会一般由教职工代表、学校领导、有关职能部门负责人、法律专家、工会负责人或纪检监察部门负责人等组成，挂靠于学校工会或者纪检监察等实体部门。第二种情形是关于学术争议的申诉，一般由学术委员会受理。第三种情形是党员的申诉，一般由学校的纪律检查委员会受理。目前，受到理论界较多关注的是第一种情形，即广泛存在的针对教师人事争议的校内申诉。尽管各大学章程普遍规定了针对教师人事争议的校内申诉机制，但是对于校内申诉的一些关键性问题，尤其是校内申诉的受理事项，大学章程之间并未达成一致。虽然大学章程是彰显学校特色、实现自主管理的依据，但这并不意味着其可以据此恣意发挥，更不意味着同为高校教师仅因所在学校的不同而在具体权利上“大打折扣”。教师人事争议的校内申诉制度应该充分彰显教师的权利保障理念，尽量保证整个高校教师群体具有大致相等的校内申诉权利，使得校内申诉机制能够成为教师面临纠纷时得以真正依靠的救济手段，否则其不过是一张开给教师的“空头支票”。

（三）教师校内权利救济的具体事项

就教师的人事争议而言，到底哪些具体事项可以申请校内权利救济？大学章程对此一般有两种规定方式。第一种是概括式规定，典型代表是《东华大学章程》（核准书第3号）第四十五条第（五）款，即教师拥有“对学校给予的处分或处理提出异议”的权利。第二种是列举式规定，典型代表是《西南大学章程》（核准书第15号）第七十五条第（七）款，即教师能够“对职务晋升、劳动报酬、福利待遇、评优评奖、纪律处分等事项提出异议或申诉”。概括式规定较为全面，但是在实践中由于不够具体往往难以操作;列举式规定所指明确，但却容易造成遗漏。就这两种规定方式而言，各有千秋，关键在于据此制定的具体、详细的校内权利救济规定能够真正有利于实际问题的解决。

二、章程中不同权利救济机制存在的主要问题

由于现有大学章程中关于教师校内权利救济的途径有三种，如果将这三种途径看做是一个关于教师校内权利救济体系的整体，那么逻辑上它们三者之间应当是各有侧重、互为补充的。但实际上，从各大学章程文本的规定来看，它们非但没有形成有机的整体，反而由于各自存在的种种问题而处于一种彼此割裂、互相混淆的状态。多元化的救济方式表面上为高校教师权利保障提供了顺畅通道，但若缺乏协调与衔接，反而会徒增繁复、违背初衷[10]，因此厘清不同权利救济机制存在的主要问题显得十分迫切。

（一）校内听证机制的程序性规定缺位

校内听证机制存在的问题主要是程序性规定的缺位。表1表明，目前仅有少量高校明确提及建立校内听证机制，并且这些高校对校内听证的表述仍旧停留于一种“宣示”层面，没有在大学章程文本中看到有关校内听证进一步实施的程序性规定。一些关键性问题也付之阙如，譬如校内听证在形式上是正式听证还是非正式听证？在方式上是口头听证还是书面听证？就大学章程的实施而言，即使它不是“比大学章程的制定更重要”[11]，它也应该与其同等重要。既然大学章程中的某项规定无法或者很难落实到高校办学、管理的实践中，那么它是否还有“宣示”的必要呢？实际上，就教师的校内听证而言，它背后所遵循的逻辑是指高校在作出决定前需要听取利害关系人的陈述，给予其申辩或质证的机会。从这个意义上说，听证的基本理念实际上已经广泛地蕴含在各大学章程的文本之中了，并不需要再予以特别“宣示”。例如《重庆大学章程》（核准书第22号）第七十七条提出教师能够“就学校有关处理或者处分等事项提出异议和申诉”;《清华大学章程》（核准书第25号）第十八条明确教师可以“对职务聘用、福利待遇等事项表达意见和对所受处分、处理进行申辩及申诉等”。这些“提出异议”“表达意见”和“进行申辩”等表述实际上已经彰显了听证制度的基本理念。

（二）校内调解机制易与校内申诉混淆，职能窄化且受理主体不明

校内调解机制存在的问题主要集中在以下三个方面。首先，现有大学章程易将调解与申诉混淆，模糊二者边界。如《中国政法大学章程》（核准书第70号）第四十五条规定“学校设立人事争议调解机构，处理教职员工的申诉”③。一般而言，调解的前提通常是纠纷双方的法律地位平等，而申诉的实质是公民为维护自身合法权益的意愿表达权[12]，教师通常是在对学校的决定、处理或处分不服时才提出申诉，它暗含了纠纷双方不平等的法律地位。而且，单纯从文字表述上来看，通过“调解”机构来处理教师的“申诉”问题也显得不妥。此外，即使在教师申诉过程中能够运用调解手段来达到平息纠纷的目的，但是作为独立的权利救济机制，调解的功能并不仅局限于和申诉相关的事宜。其次，大学章程严重窄化了校内调解机制的作用。从表2可以看出，现有规定一般将调解机构的职能限定于教职工与学校之间的人事争议或劳动争议，但是教职工与学校之间的其他类型纠纷，或者教职工之间、教职工与学生之间产生的各类纠纷是不是也可以通过校内调解机构进行调解呢？答案应该是肯定的。第三，调解机制对于调解机构的独立性具有很高要求，这应当体现在大学章程的规定中。但目前仅有《华北电力大学章程》（核准书第71号）和《上海海关学院章程》（核准书第111号）规定调解委员会依托学校的教职工代表大会成立。这间接说明，目前大学章程对于校内调解机制究竟能够发挥何种作用以及如何发挥这种作用尚未达成清晰一致的理解。

（三）校内申诉机制的受理事项不统一

校内申诉机制存在的问题涉及申诉的受理事项、受理主体、处理程序和决定效力等，其中以受理事项的不统一最为明显。所谓受理事项的不统一，即教师能就同一具体情形在某所大学提出校内申诉，但在另一所大学却不能。目前大学章程对于教师可以提出校内申诉的具体事项主要集中为：职务、岗位、职称、职级、考核、福利待遇、评奖评优、纪律处分八个方面。而在这八个方面中，各大学章程对于福利待遇、评奖评优和纪律处分三者可以提出申诉几乎无异议，但是对于职务、岗位、职称、职级、考核五者是否均能提出校内申诉则存在较大分歧。理性来看，尽管各高校之间存在层次、种类、水平和特色的差异，但就教师所享有的权利而言，上述差异应当是次要的，保障教师的权利不能因学校的不同而有太大差别。因此，需要从相关法律规范出发来明确界定教师究竟能就何种事由提出校内申诉，并在大学章程的文本中确定下来。

三、完善教师校内权利救济的思考

大学章程是高等学校内部的“最高法”“纲领法”和“权利法”。[13]“最高法”體现为章程是高校内部其他规定的制定依据;“纲领法”表现为章程的原则性、抽象性特征;而“权利法”则意味着大学章程是以高校内各法律关系主体的权利保障为基本出发点和最终归宿。据此，当前进一步完善教师校内权利救济的关键是厘清与重申各权利救济机制赖以存在的基础或特点，进而努力在大学章程文本中构建一个作为有机体的校内权利救济体系。

（一）不同校内权利救济机制的基础或特点

校内听证机制在于彰显程序正义。听证程序渊源于英国古老的“自然公正”（naturaljustice）原则，意在表明“任何人或团体在行使权力可能使别人受到不利影响时必须听取对方意见，每一个人都有为他自己辩护和防卫的权利”[14];在美国，则表现为宪法第五修正案中的“正当法律程序”（dueprocessoflaw）——“非经正当法律程序，任何人不得被剥夺生命、自由或财产”[15]。程序正义，即所谓“看得见的正义”[16]，意指一个判决或决定不单要在结果上体现法治精神，尽量确保无误和公正，而且还要让人能够感受到整个判决过程的公平合理。对高校教师而言，当学校需要对教师作出处理或处分时，充分给予当事人表达意见、提出异议的机会，尊重他们的内心看法，使他们能够参与到处理或决定的作出过程之中，这不仅是尊师重教的直接表现，也是依法治校的基本要求。而且，从人事管理的角度来说，在拟作出处理或处分前，听取当事人的意见、给予当事人替自己辩解的机会，有助于处理或处分的顺利施行。因为这个时候他们不再是被动地告知或决定的对象，而是一个受到尊重、能够表达异议并且能够参与到决定作出过程的个体。

校内调解机制有赖于我国高校的“熟人社会”状态。美国高等教育研究者罗伯特·伯恩鲍姆认为，高等教育系统会表现出一种“松散联合”的特性，即“对教授的行为影响更大的不是管理人员的指令，而是学校的惯例和文化，以及参与人员的背景和社会化程度”[17]。无独有偶，国内也有研究认为，中国的大学呈现出较为典型的熟人社会状态。[18]“熟人社会”最早是由费孝通先生在《乡土本色》中提出的概念[19]，意指“通过各种熟人关系串结成交互网络，其成员在彼此身份认同中形成交往生活圈集合”[20]。这也就是说，高校内各成员之间的联系因学缘、地缘等因素往往比企业等组织内一般的同事关系更加紧密和复杂，人与人之间往往心照不宣地维系着礼治秩序，强调交往中的“差序格局”和“心领神会”。诚然，在建立现代大学制度、依法治教等背景下，高等学校的熟人社会特征恐因法治不彰而亟待改造升级，但在这种改造升级完成之前或过程之中，有必要在尊重现实的基础上寻求并建构、完善与之适切的纠纷解决机制。鉴于调解是在第三方参与下的对矛盾双方劝说、斡旋的活动，这恰巧与熟人社会的“无讼”“礼治”特征相吻合，因此调解机制在我国高校内部当前的纠纷解决过程中理应占据一席之地。

校内申诉机制体现出教师职业的特殊性。我国素有尊师重教的优良传统，《荀子》曰“君子隆师而亲友”[21]。教师的职业性质兼具“公务性”和“专业性”双重特征，不同类型的教师区别为二者权重的不同。[22]对高等教育而言，教师职业的特殊性还体现在高等学校是为追求“学术自由”之特定目的而存在的[23]，这意味着高校教师肩负着探寻真理、传播学问的任务，并可以依据自己的特长与兴趣自由地进行研究和教学。正是因为这些凝聚在高校教师身上的特殊性，使得高校教师有别于一般的劳动者而具有较高的社会地位和政治地位。与此同时，教师职业的特殊性又反过来敦促作为个体的教师，无论是《中共中央国务院关于全面深化新时代教师队伍建设改革的意见》还是《新时代高校教师职业行为十项准则》，各政策、规范文本均对高校教师的言行举止、师德师风等提出了较高要求。因此，作为教师的权利救济途径，也势必要符合教师的特殊身份。申诉是《教师法》专门为教师设定的权利救济方式，是有别于其他专业人员的特别存在，因此教师之所以能通过校内申诉的途径寻求权利救济，是回应教师职业特殊性的体现。

（二）完善教师校内权利救济的关键在救济途径的体系化

“体系”是指“相关的事物按照一定的思想和原则构成一个整体”[24]，“体系化”自然意味着使事物达成体系的过程。而“校内救济途径的体系化”，则是指在整体思维框架下，在充分了解与掌握每种权利救济途径所能发挥的作用的前提下，通过大学章程文本对三种不同权利救济机制所适用的具体情形进行原则性规定，从而达到使之能够彼此衔接、互相协调、共同配合，逐步形成完备的校内权利救济体系的目的。

具体而言，校内听证是学校对教师作出处理或处分之前听取当事人意见的制度，是一种事前的权利救济方式。由于正式的听证制度涉及举证、质证、论辩、答辩等环节，必须采用类似司法审判的方式和程序进行，手续比较繁杂[25]，在当前发展阶段高等学校恐无暇承担。而且，从听证的自身特点来看，单纯将校内听证视为一种机制或制度是远远不够的，它应该是一种彰显于大学章程文本内的法律精神，是一种“看得见的正义”，故校内听证宜采取非正式听证，即在决定作出之前提前告知教师，并听取其意见与建议即可。校内调解的特点在于灵活，而且近年来调解的适用范围具有逐步扩大化的趋势。它可以被看做是一种事中或事后的权利救济方式，不单可以适用于教师的人事争议，也适用于教师与其他主体之间发生的各类纠纷，关键在于第三方在纠纷双方自愿的前提下，提出合情、合理、合法的调解意见，促使双方达成合意。最后，校内申诉仍旧是教师校内权利救济的主要形式，也是必须进一步规范的校内正式权利救济机制，它可以看作是一种事后的权利救济手段，且校内申诉的结果应当具有相当程度的法律效力，是校内的终局性裁决。如此，教师对校内每项涉及自身利益的处理或处分均能够得到事前、事中和事后的权利救济，作为一个权利救济体系的校内听证、校内调解和校内申诉，三者也能够各有所为、互为补充，共同构筑科学的、符合法治精神的教师校内权利救济体系。

注释：

①教育部共核准高等学校章程113份，但教育部网站并未公布“高等学校章程核准书第91号”，故本研究的对象为除此之外的其他112份大学章程。

②特例是《公安海警学院章程》（核准书第103号），其并未在教师权利条款中明确赋予教师救济权。

③原《復旦大学章程》第三十八条也采用同样表述，但是复旦大学章程修正案（2019年核准稿）将其修改为：“学校设立人事争议调解机构，处理教职员工的人事纠纷”。

参考文献：

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[2]邬大光.高等教育大众化理论的内涵与价值：与马丁·特罗教授的对话[J].高等教育研究，2003（6）：6-9.

[3]喻少如.多元纠纷解决机制中的行政调解[J].学术界，2007（6）：180-184.

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