王辉

淮北市规划设计研究院 安徽 淮北 235000

引言

十八大以来，我国把生态文明建设作为一项国家战略，构建了“五位一体”的国家发展总体布局。为了把生态文明建设落到实处，十八届三中全会第一次提出要划定生态保护红线，由此确保国家经济社会和生态环境实现可持续发展。“生态保护红线”是继“18亿亩耕地红线”后另一条被提到国家发展战略层面的“生命线”[1]，将在生态文明建设中发挥关键和基础性作用。

划定城市生态红线的根本目的在于协调经济社会发展和生态环境保护的矛盾与冲突，进而保育良好的城市生态环境并提高土地利用效率[2]，明确哪些空间必须要保护、哪些可以进行开发，由此做到开发与保护的协调统一。基于此，本文尝试从“脆弱性”的视角出发，构建模型来测度城市生态的脆弱性并划分不同等级的脆弱性分区，进而划定城市生态红线，为城市生态红线划定研究和实践提供理论参考和技术方法借鉴。

1 案例研究

本文以淮北市生态红线划定为案例。安徽省淮北市位于苏鲁豫皖四省交汇区域，处于淮海经济区的核心腹地，南接长三角，北连环渤海，具有承东启西、连接南北的区位优势。淮北市辖3区1县（相山区、杜集区、烈山区、濉溪县），总面积2741平方千米，人口227万，城镇化率65.88%。淮北市因煤而建，缘煤而兴，煤炭资源丰富，是我国重要的能源基地之一，也是淮北市一个重要的生态特点。但是，在当前绿色发展的时代背景下，作为传统的煤炭资源型城市，淮北市面临巨大的转型压力。因此，本文以淮北作为实证研究区，不仅能为淮北市生态红线划定提供决策支持，还可为其他类似城市的生态红线划定提供理论方法参考和实践应用借鉴。

1.1 淮北市生态脆弱性测度

（1）指标体系与数据处理根据淮北市的总体生态特点，构建了由“目标层-准则层-指标层”所构成的淮北市生态脆弱性测度指标体系（表1）。

表1 淮北市生态脆弱性测度指标体系

地形、水体、土地利用和地质灾害风险是生态敏感性评价的常用基本指标，可以从整体上反映淮北市的生态敏感性实际特点。同时，采煤塌陷区是淮北市的特殊生态因子，其反映了煤炭资源型城市的特殊性。在生态恢复力的指标选取上，本文主要从城乡规划学科的视角出发，选取与城乡规划紧密相关的水资源、土地（含耕地）资源等主要生态要素作为评价指标。这些指标值越大，表明生态恢复的能力越大，脆弱性则越小。

根据表1，收集相关指标的空间数据，主要来源包括：淮北市地形图，区划图，遥感影像，地质灾害数据，相关城乡规划数据等。在GIS软件平台上，对相关数据进行综合处理，得到每个指标的栅格数据图层。指标权重分别利用层次分析法和排序法来进行计算，最后根据公式在GIS平台上得到淮北市的生态脆弱性指数。

（2）淮北市生态脆弱性分区

根据测度结果，将淮北市域空间划分为“低、较低、中、较高和高”五个脆弱性分区，具体如表2和图1所示。

表2 淮北市生态脆弱性分区面积与比重

图1 淮北市生态脆弱性分区图

根据表2可知，在5类脆弱性分区中，较高脆弱性分区的规模最大，低脆弱性分区的规模则最小。图1显示，在空间分布上，淮北市的高脆弱性地区主要分布在市域的东北部，即主城区范围内以及市域中南部的煤矿集中区内。较高脆弱性地区主要包括基本农田、风景区和水体的核心缓冲区部分，主要分布在濉溪县境内，特别是集中连片的基本农田保护区构成了最大的较高脆弱性地区。中脆弱性地区主要是一般农田，而低和较低脆弱性地区主要包括各个城镇、工业园区的建成区。

1.2 淮北市生态红线划定

生态红线是那些对城市生态安全具有关键影响同时又容易发生生态问题的空间，是城市的生态底线区域。因此可以把最高等级的脆弱性分区划定为生态红线地区，由此得到淮北市生态红线划定结果。同时，把其他四类（低，较低，中，较高）脆弱性分区划为非生态红线地区，详见表3和图2所示。

表3 淮北市生态红线地区的面积与比重

图2 淮北市生态红线划定结果

根据生态红线的本质内涵，其空间范围越大，表明该区域中必须要保护的空间越多，对城市空间开发建设的支撑能力则越弱。总体上，淮北市处于刚性保护的空间即生态红线地区占比较小，这就表明淮北城市发展的腹地空间较为广阔，适宜城镇化发展和人类活动的空间资源较为丰富，显然这有利于淮北市的未来发展。

根据图2，淮北市的生态红线地区形成了“一区多点”的空间分布形态。“一区”即淮北市域北部的相山、老龙脊山、南湖、中湖、化家湖等生态要素集中区，其构成了淮北市域空间中最大的生态红线集中区。“多点”即多个生态红线集聚点，主要包括重点河流、采煤塌陷区、风景区等。这些生态红线地区构成了淮北市的生态本底空间和关键自然资本，并从整体上决定了淮北市的生态格局和质量，应作为城市发展建设的刚性保护区域，要坚决避免“人”进地“退”的进一步加剧，由此为淮北市的可持续发展夯实生态基础。

1.3 淮北市生态红线地区开发建议

首先，生态红线地区要禁止任何形式的工业项目和一切“以保护之名，行开发之实”的建设活动，坚决杜绝发生“重经济发展，轻生态保护”的现象，切实树立“青山绿水就是金山银山”的新理念，由此为淮北市的全面协调可持续发展奠定生态本底空间[3]。

其次，为保证生态红线地区空间开发的具体落实，必须要在城市公共利益法定调控手段的城市规划体系中得到贯彻和明确。在城市总体规划阶段，要把划定生态红线作为一个强制性规划内容，同时要把生态红线内的用地作为一种特殊用地形式予以明确。在城市详细规划阶段，要发挥好规划的刚性控制和弹性引导作用，既要给出生态红线地区的空间坐标位置和各类建设开发的强制性控制指标要素，又要提出建设风格、风貌等引导性要素，由此为空间开发活动提供具体指导。

最后，尽快制定《淮北市生态红线管控办法》，界定好生态红线的总体定位和价值意义，给出生态红线与城乡规划衔接协调的措施和方式，同时要明确生态红线的管控原则和管控内容、调整与维护机制、实施奖惩措施等内容，由此形成系统的淮北市生态红线管控体系，进而为生态红线管控的具体落实提供政策依据和保障。

2 结束语

针对目前城市生态红线划定研究的现状，本文从城市生态脆弱性的视角出发，尝试给出了城市生态红线划定的技术方法。具体的，研究以城市生态脆弱性的概念内涵分析、测度模型构建、测度结果分区为基础，划定了淮北市的生态红线，并提出了生态红线地区的开发管控建议。研究在某些方面仍需深入，如从敏感性和恢复力两方面计算脆弱性可能存在疏漏，而在具体的评价指标遴选上也会存在不足。最后应指出的是，从生态脆弱性的角度来划定城市生态红线，既能为城市生态环境的保护和建设提供科学依据，又是城市生态红线划定研究的一次探索和尝试，将能为相关研究和实践提供理论方法参考。