江国华，卢宇博

(武汉大学 法学院，湖北 武汉 430072)

党的十九大报告提出的“治理有效”是新时代实现乡村振兴战略的必要抓手，也是全面依法治国在乡镇层面的目标指向。具体到乡镇政府治理转型领域，其包含三层意蕴：一是治理主体的良性互动。即以乡镇政府为主导，通过正和博弈实现相互增权[1]，构建包容性的治理秩序。二是治理方式的多元协同。即强化政府管理与服务职能，实现自治、法治、德治相融合。三是治理规则的不断完善。即将改革制度纳入法治轨道，化解规则与现实的冲突。概言之，“治理有效”强调治理的实效性，是价值理性与工具理性、动机与效果的有机统一[2]。

在法治论域中，制度是法律规则的集成，是法律体系的凝结[3]，也是实现“治理有效”的核心要素。规则治理、制度治理与程序治理要通过法律之治来实现。行政法是规范政府治理行为的准绳，因此政府必须遵循依法行政的原则，受到行政法的规制。当前，乡镇政府虽然在行政组织法上属于一级行政机关，但却是“限缩的行政机关”，容易沦为执行上级行政机关命令的“功能性单位”，其参与治理的职权、主体地位及其运行机制的有效性不足。因此，乡镇治理体系转型意味着乡镇政府应依法实现“承权实政”，进而完善其行政方式。行政法应当回应这一变迁过程，实现改革制度的法治化，将政策性文件转化为正式的法律规则。

一、厘定乡镇政府职权范围

职权范围是政府行使权力的限度，也是政府治理体系转型的核心维度。……